Перевод с английского А. В. Оболонского
Посвящается Элинор,
с которой мы пережили незабываемые интеллектуальные приключения
В состоянии ли мы создать работающую концепцию самоуправляющегося человеческого общества вместо того, чтобы довольствоваться тем, что над нами властвует «государство», а правит нами «правительство» 1?
1 Под «правительством» в книге понимается вся совокупность государственно-властных структур, а не только органы исполнительной и распорядительной власти, как это обычно принято у нас.
Вот ключевая проблема, рассматриваемая в этой книге. Возможность достижения обществом самоуправляемости зависит от множества условий, и особенно от появления полицентрических моделей порядка, которые можно было бы применить ко всей сети человеческих отношений.
Мы не сможем разобраться в этих идеях до тех пор, пока в наших представлениях об устройстве человеческих обществ будут доминировать понятия «государства» и «правительства». Наш разум должен быть открыт для иного способа мышления о самих себе, о наших отношениях с другими людьми, о том, каким образом народы смогли бы утвердить в своих обществах модели нормативно упорядоченных взаимоотношений. Проблемы, которые стоят передо мной, – это вызов и вам. Можем ли мы рассматривать такую систему взаимоотношений и размышлять при этом, как установить её без того, чтобы над нами довлели понятия «государство» или «правительство»? Можем ли мы представить себе общества, где люди могут в подлинном смысле слова управлять собственными делами? Если мы готовы к такой возможности, то мы сможем расширить горизонты наших исследований и открыть новый потенциал для нашего развития. Эти возможности имеют поистине Коперников масштаб для установления порядка в различных обществах, и их значение для современного мира огромно.
Но все возможности имеют и пределы. Мы не можем жить в лучшем из миров, однако границы нашего выбора всегда зависят от доступности альтернатив. Сможем ли мы помочь прояснить вопрос о наборе этих альтернатив?
Одна из важнейших проблем, касающихся управления человеческими обществами, – это соотношение федерализма и широко распространенных в различных частях мира устремлений людей к тому, что называют-«демократией». Термин «демократия» подразумевает, что правит народ. Однако «правительство» – это не народ. Народ голосует и избирает представителей, которые участвуют в правлении. Голосование – очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей. Даже из нашей обыденной речи вытекает, что правит правительство. Как же разрешить эту дилемму?
Я сомневаюсь, что здесь существует какое-либо единственное решение. Если люди будут основываться только на декларациях претендентов на политическое лидерство, то демократия будет повсеместно восприниматься лишь как форма демагогии. Словесное восхваление демократии порождает ложные иллюзии. Если демократия действительно занимает существенное место в развитии человеческой цивилизации, то роль народа в управлении обществами должна основываться на чем-то большем, чем просто голосование на выборах.
Стремясь разобраться в том, что значит быть гражданином демократического общества, я пришел к выводу, что концепция федерализма имеет для этого основополагающее значение. Моя задача состоит в изучении общих черт системы правления, при которой действительно правит народ, а не правительство. При такой постановке проблемы выработка концепции и основных определений становится нелегким делом.
Термин «федерализм» обычно ассоциируется с развитием американской системы правления. Федерализм был ключевой концепцией при создании Конституции США 1789 года. Разъяснения проекта этой Конституции Александром Гамильтоном, Джоном Джеем и Джеймсом Мэдисоном получили наименование «Федералист». Хотя федерализм был ключевой концепцией проекта, сам текст Конституции США касается только одного из составляющих его элементов – места ограниченного общенационального правительства в рамках более общей системы правления.
Основные концептуальные трудности в установлении федеральной системы правления рассматриваются в очерках №15 и №16 «Федералиста», но серьезные противоречия и неопределенность понятий тем не менее остаются. Гамильтон утверждал, что существенным атрибутом правления является его способность обеспечить исполнение законов. Конфедерация, понимаемая в традиционном смысле, не отвечала бы этому определяющему критерию правления. Статьи Конфедерации установили основы организации штатов, а не систему правления. Согласно Статьям Конфедерации, Конгресс США не мог проводить в жизнь свои собственные решения. Гамильтон доказывал, что концепция Конфедерации должна быть пересмотрена. По его мнению, основным составляющим элементом в каждой единице являются индивиды. Каждая единица правления должна быть способна выражать чаяния людей, отвечать на нужды и требования индивидов и проводить свои решения в жизнь, имея в виду именно индивидов, а не коллективы как таковые. Каждая единица должна быть автономной и обладать как исполнительными, так и судебными полномочиями для проведения своих решений в жизнь в качестве законов. Пересмотр Гамильтоном концепции конфедерации способствовал становлению того, что стало пониматься под федеральной системой правления.
Однако серьезная неопределенность существует и поныне, поскольку ни Гамильтон, ни Мэдисон в своих рассуждениях не провели тщательного разграничения между «федерацией» и «конфедерацией». То, что предлагалось на Филадельфийском конвенте в 1787 году, называлось по-разному – конфедерацией, федеральным правлением, Союзом, общим правительством. Эта концептуальная путаница сохраняется и сегодня как среди ученых, так и среди тех, кто несет особую ответственность за толкование смысла американской Конституции.
Первое общее приложение концепции федерализма к системе автономных единиц правления произошло при создании Конституции США. Оно прежде всего касалось полномочий ограниченного национального правительства в его взаимоотношениях с правительствами штатов. Базовая концепция отражена в самом названии – Соединенные Штаты Америки. Один из атрибутов обычного определения федерализма – это такая система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и правительствами штатов или округов. Центральным пунктом такого определения является двухуровневая структура правления. Так, Уильям Райкер в своем труде «Федерализм» формулирует это определение следующим образом:
«Конституция является федеральной, если: 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере» [122, p.11].
Все федеральные правительства соотносятся с многочисленными единицами правления, каждая из которых существует автономно. Двухуровневое правление можно, таким образом, квалифицировать как федеральную систему. Однако штат имеет полную возможность при установлении своей внутренней системы правления опираться на собственную концепцию федеральной системы, как это сделал, например, Конституционный конвент штата Калифорния в 1879 году. Некоторые ученые говорят даже о федеральных городах [167]. Общие нормы обретения населенным пунктом статуса города, когда решение о таком статусе принимают местные граждане, наделенные полномочием формулировать и изменять соответствующие уставы (хартии), обладают всеми атрибутами, которые, по моему мнению, присущи федеральной системе правления.
Я не вижу причин, по которым общенациональному правительству должно принадлежать окончательное решение при определении системы правления. Стандартные формы между народных организаций согласуются с тем, что Гамильтон отождествлял с конфедерацией. Организация Объединенных Наций – это организация национальных государств, а не правительство. Гамильтон счел бы абсурдным относиться к такой организации как к «правительству». В то же время усилия стран Западной Европы по созданию Европейского Сообщества приводят к возникновению некоторых из его атрибутов. Поскольку эти атрибуты относятся к положению индивидов и иных единиц правления, мы можем предположить, что в Европейском Сообществе начинает складываться федеральная система правления. Воспринимать Западную Европу так, будто она состоит лишь из национальных государств, – значит не понимать того, что там происходит. Европейцы не могут строить свое будущее только на основе понятия национальных государств как таковых. Способ разработки этих мер и соглашений имеет огромное значение для будущего Европы, равно как и для понимания сущности федеральной системы.
Ключевой момент состоит в том, что концепция федерализма дает людям возможность выйти из концептуальной ловушки, внутренне присущей теории суверенитета, в соответствии с которой должен существовать некий единый центр верховной власти, который и правит обществом. Если бы государства Европы существовали как такого рода центры верховной власти, не было бы никакого Европейского Сообщества. И наоборот, если бы Европейское Сообщество было организовано как единый центр верховной власти, не могло бы быть ни национальной, ни местной автономии. Хотя концепция суверенитета считается необходимой для системы правления, я не могу представить себе, как могут существовать демократии на территории, достигающей масштабов целого континента.
По мнению Райкера, очень трудно охарактеризовать систему правления как демократическую или федеральную, основываясь лишь на букве конституции. Название «Союз Советских Социалистических Республик», казалось бы, подразумевает федеральную систему демократического правления. Но любой человек, знакомый с ключевыми концепциями, положенными Лениным в основу советского эксперимента, понимает, что главным в них является строгая секретность и строгая дисциплина при центральном руководстве со стороны Коммунистической партии. Ленин полагал, что всей страной можно управлять, как немецкой почтовой системой. Несмотря на употребление таких слов, как «союз», «совет», «республика», Советский Союз не являлся ни союзом, ни республикой [54]. Это была автократия, которой правила Коммунистическая партия. Возможно, реформы Горбачева могли бы привести к конституционным изменениям, согласующимся с федеральной системой демократического правления. Но это уже была бы другая система, весьма отличная от той, которую разработал Ленин и которой правил Сталин.
Системы правления обладают многими атрибутами. Те из них, которые связаны с сосуществованием общенационального правительства и правительств штатов или округов, возвращают нас к вопросу о том, правят ли правительства или же демократия предполагает, что правит народ. Этот вопрос приводит нас к радикально иной концепции, воплощенной в термине «федерализм».
Дэниэл Эйлазар в ряде своих работ по федерализму указывает на происхождение слова «федерализм» от латинского термина «foedus», означающего «соглашение» [36]. «Foedus» по смыслу совпадает с древнееврейским термином «b'rit» (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant) 1. «Федеральная теология» в XVI и XVII веках была теологией соглашения и разрабатывалась рядом протестантов с целью постичь систему церковного правления, которая основывалась на ветхозаветной концепции соглашения, а в Новом завете нашла отражение в идее раннехристианских братств (congregations). Она резко противоположна доктрине апостольской преемственности, на которой зиждилась система правления римско-католической церкви. Пуритане Новой Англии были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии, и в «Мэйфлауэрском соглашении» 2 первые пуритане взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов. Это обязательство можно рассматривать как основную исходную предпосылку возникновения федеральной системы правления. Оно придает федерализму важную дополнительную грань, акцентируя множественность единиц правления.
1 Подробнее см. с. 72.
2 «Мэйфлауэр» – название корабля, на котором пилигримы в 1620 г. приплыли в Америку.
Возникает интересная и, казалось бы, странная параллель между договорным подходом (covenantal approach) американских пуритан и некоторыми понятиями, употребляемыми в Швейцарии. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют федерацию словом «Eidgenossenschaft». Слово «Genossenschaft» означает ассоциацию или товарищество. «Eid» переводится как «клятва». «Eidgenossenschaft» – это ассоциация, скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют «Eidgenosse», т.е. участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.
Источник власти, таким образом, заключен в соглашении, которое все обязаны соблюдать во взаимоотношениях друг с другом. Власть основывается на товариществе – коллегиальности – и имеет совершенно иной смысл, чем власть, рассматриваемая как «Herrschaft» – господство, власть господина, стандартный немецкий термин, переводимый как «власть». Он подразумевает господство и подчинение. Швейцарская и голландская конфедерации существовали и до путешествия пилигримов в Новую Англию, а церковь пилигримов в Лейдене до сих пор стоит как свидетель существования около 400 лет тому назад самоуправляющихся конгрегаций.
Поскольку мы начали понимать, что самая фундаментальная черта в управлении человеческими делами – это то, как люди думают и как они относятся друг к другу, мы можем оценить роль «правительств» в управлении обществом как весьма ограниченную. Концепции соглашений, конституций, множественности единиц правления соответствуют «федеральной» системе правления. Нельзя сосредоточивать внимание только на правительствах, необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к другу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений. Тогда нам станет ясно, что концепция демократии обретает смысл, подразумевающий действительное правление народа. Короче говоря, не достаточно понимать, что делают «правительства», если мы хотим понять систему правления в демократических обществах.
Для тех, кто ассоциирует Французскую революцию со своим стремлением к демократии, термин «федерализм» имеет совершенно иной смысл. В период Конвента, когда господствовали Робеспьер и Якобинский клуб, некоторые из их противников призывали к автономии провинций в рамках федеральной системы правления. Во времена террора федералистов считали предателями и изменниками революции. Под этим углом зрения федерализм стал ассоциироваться некоторыми представителями французского традиционного мышления с консервативным провинциализмом, препятствовавшим революционному прогрессу. В Американской и Французской революциях нашли выражение разные пути концептуализации систем правления.
Пытаясь понять, как действует демократическая система правления, я счел необходимым пересмотреть многое из того, что стало общим местом в современной политической науке. Для этой цели я включил в свое исследование основные вопросы политической философии, политической экономии, истории, эпистемологии, философской антропологии, аналитической юриспруденции, социологии и психологии познания. Государственное управление всегда находилось в центре моего внимания, поскольку контекст деятельности любой системы правления основан на том, что уже достигнуто. Администрировать, управлять означает воплощать на практике концепции и идеи, переводить их в реальные дела. Достигнутые результаты зависят от того, как работают институты в качестве нормативно упорядоченных систем взаимоотношений. Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления – это то, как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать. Конституционный уровень анализа приобретает особое значение в демократических обществах, поскольку именно в контексте конституционного выбора условия и обстоятельства правления воплощаются в системе норм и правил, применяемых по отношению к тем, кто обладает прерогативами руководства.
Чтобы конституции были эффективными, а не оставались всего лишь словами на бумаге, необходимо понять, каким образом следует проектировать системы правления для демократических обществ в противоположность автократиям. Этот вопрос, в свою очередь, возвращает исследователя к изучению основополагающих идей о том, как люди думают и относятся друг к другу. Неотъемлемая особенность демократического общества состоит в том, что люди, живя своей жизнью и воплощая свои устремления, должны думать и действовать определенным образом.
Я считаю «Демократию в Америке» Токвиля наиболее важным исследованием демократического общества. В своем анализе он рассматривает три типа факторов, существенных для понимания того, как функционирует общество. Первый фактор он определяет как «особое положение, в которое американцы попали волей случая и Провидения» 1. Я отношу эту категорию к окружающей среде и материальным условиям, в которых люди живут и действуют. Второй фактор – это «законы», которые я трактую более широко, как юридически закрепленные институты [23]. Третий фактор – «обычаи и нравы». Говоря об этом факторе, Токвиль упоминает «привычки души» и «совокупность идей, которые определяют привычки ума» 2. Поэтому я включаю в «обычаи и нравы» также и «привычки ума» – познание. Мы можем считать, что характерные для людей привычки души и ума оформляют, определяют человеческую деятельность.
1 Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. М.; Прогресс, 1992. С. 214.
2 Там же. С. 220.
Оценивая относительную важность этих факторов в своих выводах об «основных причинах, способствующих существованию демократической республики», Токвиль отдает приоритет привычкам души и ума американцев. Взаимоотношения на основе методов соглашения можно считать самым важным факто ром в концептуализации федеральной системы правления. Законы или институты определяются как второй из наиболее важных факторов, способствующих поддержанию демократии в Америке. Среди этих факторов Токвиль выделяет три:
«Во-первых, это федеральная структура, избранная американцами. Благодаря ей Союз обладает силой крупной республики и долговечностью малой. Во-вторых, это существование общинных учреждений, которые, с одной стороны, умеряют деспотизм большинства, а с другой – прививают народу вкус к свободе и учат его жить в условиях свободы. В-третьих, это судебная власть. Я уже показал, какую роль играют суды в исправлении ошибок демократии и как им удается приостанавливать и направлять порывы большинства, хотя они и не способны их пресечь» 1.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 220
Человеческие общества и их системы правления, по мнению Токвиля, можно рассматривать как сложные конфигурации взаимоотношений, включая естественные следствия того «особого положения, в которое американцы попали волей случая», институты, которые структурируют взаимоотношения между людьми, привычки души и ума, определяющие образ мыслей и чувства людей в их взаимоотношениях друг c другом. Именно в таком контексте нужно изучать значение федерализма, если мы хотим понять соотношение федерализма и демократии.
Вопросы, уводящие далеко вглубь предмета, обычно вызывают желание заняться их исследованием. Работа Алексиса де Токвиля, более чем какая-либо другая, вызывает подобное желание. В книге «Демократия в Америке» он пишет: «Этот бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его (европейца) с первого взгляда в том, что в этом обществе царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотревшись в то, что происходит, он начинает понимать, что его первое впечатление было совершенно ложным» 2. Эти слова стали для меня основным правилом: скептически относиться к тому, что лежит на поверхности, и быть готовым идти все глубже в предмет исследования. Утверждения о «хаосе» обычно означают, что преобладают некие более глубинные модели порядка, отличающиеся от тех, которые ожидал увидеть исследователь [52].
2 Там же. С. 85.
Параграф, которым Токвиль заключает первую главу о географии Северной Америки, навел меня на мысль о Коперниковых масштабах теории американского федерализма в развитии политической теории.
Токвиль пишет: «Именно здесь цивилизованным людям предстояло попытаться создать общество, основанное на принципиально новых устоях, и, применив теории, прежде либо вовсе не известные миру, либо признанные неосуществимыми, явить человечеству такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история никак его не подготовила» 1.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 42.
Это означает, что очерки Александра Гамильтона, Джона Джея и Джеймса Мэдисона, опубликованные в «Федералисте», были не просто пропагандой в ходе политической кампании; к ним следует относиться как к серьезному вкладу в политическую теорию. Утверждение Гарольда Лассвелла и Абрама Каплана в книге «Власть и общество», что Токвиль «опасно близко» подошел к «грубому эмпиризму» [62,х], по моему мнению, означает, что они не поняли размаха революции, происшедшей в политической теории. В работе «Политическая теория сложносоставной республики» [103] я попытался развить теорию, которую Гамильтон и Мэдисон использовали для объяснения Конституции США. Кстати, вызывает удивление, как мало крупных работ в современной политической теории, где трудам Гамильтона, Мэдисона и Токвиля уделяется серьезное внимание.
В начале главы об управлении в Новой Англии Токвиль делает замечание, которое должно вдохновить любого серьезного специалиста в области политической теории, политической экономии или государственного управления:
«Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, более всего поражает отсутствие того, что у нас называется правительством или администрацией. В Америке существуют писаные законы, исполнение которых заметно в повседневной жизни. Все вокруг вас находится в непрерывном движении, однако нигде не виден источник этого движения. Рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз» 1.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 72.
Со времен Адама Смита экономисты считали, что рыночная конкуренция как бы незримой рукой упорядочивает взаимоотношения в обществе. Многие современные ученые полагают, что рука «правительства», управляющая обществом, вполне зрима. Токвиль признает, что высокоцентрализованная система французского государственного управления опекает французское общество вполне осязаемым образом. Но американская система частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий в гораздо большей степени отвечает введенному Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации [121, р.330-334]. В книге «Интеллектуальный кризис в американском государственном управлении» [104] я доказывал, что институционально богатая федеральная система правления создает иную модель государственного управления, функционирующую больше как открытая, конкурентная общественная экономика, чем та, которая присуща бюрократической системе правления.
В заключительном параграфе главы «О принципе народовластия в Америке» Токвиль пишет: «Существуют такие страны, в которых власть, находясь как бы вне общественного организма, воздействует на него и вынуждает его следовать по тому или иному пути.
Существуют также другие страны, где власть поделена и находится частично в руках общества, а частично – вне его» 2. Я считаю, что первый тип стран – это автократии, где государство правит обществом, а второй тип включает в себя представительные институты, как, например, в парламентарной монархии. Токвиль, однако, продолжает: «Ничего похожего в Соединенных Штатах вы не увидите; общество здесь действует вполне самостоятельно, управляя собой само» 3.
2 Там же. С. 63.
3 Там же.
Если понимать под «государством» лишь монополию на власть и использование принуждения, то тогда общество, управляемое большим числом правительств, многие из которых имеют собственную полицию, нельзя называть государством. Я предпочитаю рассматривать такой тип как «систему правления» или просто как «политическую систему», полагая, что не ко всем системам правления применима характеристика монополии на власть. Мэдисон в очерке №39 «Федералиста» делает важный намек, говоря о «том достойном уважения упорстве, которое даст силы каждому поборнику свободы уповать во всех наших политических опытах на способность человечества к самоуправлению» 1. Если федеральная система правления включает в себя большое число правительств, каждое из которых организовано на принципах самоуправления, то мы можем рассматривать такую систему как основу самоуправляющегося общества, где общество «управляет собой само».
1 Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Chalidze Publications, 1990. С. 135.
В книге «Политическая теория сложносоставной республики» [103, р.25] я выдвинул предположение о том, что федерализм можно охарактеризовать как «конституционный выбор, многократно повторенный в отношении множества различных единиц правления, каждая из которых связана обязательными нормами конституционного права». Это соответствует взгляду на американский федерализм как на установление порядка в самоуправляющемся обществе. В то же время его можно рассматривать как конституционную политическую экономию для самоуправляющегося общества.
Термин «конституционная политическая экономия» впервые появился в работах Джеймса Бьюкенена, экономиста, которому была присуждена Нобелевская премия по экономике за работы, предпринятые на конституционном уровне анализа. В большинстве его работ система правления рассматривается как единое целое [см., например, 191]. Для меня же главной темой исследования является федерализм как система правления, составленная из множества единиц, осуществляющих функции правления.
Такой подход открывает новые горизонты исследования, поскольку важные процессы происходят как на внутриорганизационном, так и на межорганизационном уровнях анализа.
Экономисты признают важность межорганизационного уровня анализа применительно к рыночной экономике. Но на удивление мало из них обращают внимание на межорганизационный уровень применительно к общественной экономике, отличной от рыночной. Высокофедерализованные системы правления допускают появление квазирыночных условий в общественной экономике, что оказывает существенное влияние на социальное качество жизни. Можно предположить, что эффект незримой руки действует в общественной экономике, ориентированной на производство и потребление общественных товаров и услуг, так же как и в рыночной, ориентированной на производство и распределение частных товаров и услуг.
Более того, система правления, организованная на принципе разделения властей, включая их взаимные сдержки и противовесы, предполагает распределение власти между независимыми структурами принятия решений.* Используя одну власть для сдерживания другой в условиях, где действуют противоположные и соперничающие интересы (если соединить слова Монтескье и Мэдисона), такая система правления стремится к поддержанию равновесия. Когда вступает в действие принцип вето, власть как бы рассекается ограничителями, из-за чего она скорее представляет собой консенсус и соглашение, чем правление большинства. В таких условиях право приобретает особый смысл и значение и для тех, кто формулирует закон, и для тех, кто его применяет, кто проводит его в жизнь, и для тех, кто судит на его основе.
В обществе, которое функционирует в таких условиях, политика скорее возникает как результат взаимодействия множества центров власти, чем вырабатывается неким единым центром с верховными полномочиями. Акты, принимаемые законодательными органами, не всегда соответствуют конституционным и юридическим стандартам действующего законодательства. В демократическом обществе законодательные акты подвергаются тщательному критическому анализу со стороны альтернативных структур принятия решений. Эффективная политика возникает в результате дифференцированных процессов её соответствующего обсуждения и разработки. Коллективные действия, в отличие от коллективных решений, зависят от того, каким образом люди реагируют на возможности и превратности жизни. Если в обществе существуют единство понимания и разумный уровень консенсуса относительно того, как решать общие проблемы, люди могут эффективнее контролировать и регулировать поведение друг друга, чем в том случае, когда предполагается, что правит одно лишь правительство.
Правление в демократическом обществе, таким образом, не сводится всего лишь к приказу и контролю, но обеспечивает деятельность различных структур, которые используют разнообразные методы решения проблем. В совокупности эти методы позволяют людям разрешать конфликты мирным и конструктивным путем и искать более эффективные способы выработки решений. Интересы людей разнообразны, но они способны эффективно дополнять друг друга, в результате чего складывается взаимозависимая общность интересов. Процессы возникновения и урегулирования споров происходят так, словно действует скорее незримая рука, чем зримая – отдающая приказы и осуществляющая контроль над обществом [64].
Я рассматриваю американский федерализм как систему правления, в рамках которой были предприняты серьезные усилия для реализации способности самого народа «править» в подлинном смысле этого слова, а не считать, что правит только «правительство». Американская федеральная система включает множество правительств – общенациональное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, кооперативов, союзов, клубов, семей и кланов, а также ряд других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания. «Правительства» правят в узком смысле этого слова. А при такой конфигурации взаимоотношений сами люди играют решающую роль в управлении своими делами. Они координируют весь комплекс своих взаимоотношений. Таким образом, люди тоже правят. Характер же порядка в самоуправляющемся обществе зависит от того, как складываются эти конфигурации взаимоотношений.
В этой книге нашло отражение мое стремление уяснить смысл американского федерализма в плане его значения для установления определенного типа порядка в демократических обществах. Я убежден, что 1989 год был решающей вехой в развитии мировой цивилизации. Если то, что сейчас возникает, будет служить прогрессу человеческой цивилизации, то это произойдет потому, что люди все больше начинают ценить творческий потенциал механизмов самоорганизации и самоуправления. Нечто сходное с федеральной системой правления – а мы не считаем американский федерализм её единственной формой – может приобрести решающее значение. Нам есть чему поучиться у того, что Токвиль назвал «великим экспериментом», попыткой «создать общество, основанное на принципиально новых устоях» 1.
1 Выражение «great experiment» в русском издании Токвиля переведено как «попытаться создать общество». (Примеч. ред.)
При взгляде из других точек современного мира американская система правления представляется единым американским национальным правительством или даже «президентской формой правления». Но это серьезное заблуждение. Причины, по которым главы африканских государств предпочитают пользоваться формулой «президентское правление», достаточно очевидны. В Советском Союзе автократическое правление – диктатура – тоже называлось «президентским правлением». Если бы африканцы были больше заинтересованы в создании в рамках гражданских политических структур системы отношений, основанной на соглашении, они бы более высоко оценили разнообразный опыт самих африканских народов по концептуализации моделей порядка в своих обществах. Можно многому научиться как у безгосударственных обществ, так и у тех, которые существовали в виде «королевств» и «империй» еще до вторжения европейцев. Современные демократические общества не могут быть насаждены сверху. Они появляются по мере того, как народы учатся сами справляться с проблемами коллективной организации, связанными с их общей взаимозависимостью.
Некоторые аналогичные проблемы стоят и перед государствами, расположенными между Балтийским и Средиземным морями и обычно именуемыми Центральной или Восточной Европой. Национальные правительства – это всего лишь один из элементов системы правления. Конституционные основы предполагают ответственность людей за управление своими собственными делами в контексте как рыночной, так и общественной экономики, что требует различных типов институциональных механизмов. Более того, статус различных этнолингвистических общин в Восточной Европе и взаимоотношения между их национальными государствами зависят от структуры межнациональных взаимоотношений, тоже имеющей характерные черты федеративного устройства. Опыт американского федерализма может быть здесь поучительным.
Сами американцы также могут многому научиться, пересмотрев соотношение федерализма и того, что именуется «демократией». Бедствие, которое можно назвать «политическим модернизмом», охватило большую часть мира с конца XIX века. И Бентам, и Маркс полагали, что они знают естественные законы развития человеческих обществ. И Уолтер Беджгот, и Вудро Вильсон полагали, что могут непосредственно наблюдать социальную «реальность» и не нуждаются при этом в каких-либо идеях или концепциях.
При этом игнорировалась идея сообществ или человеческих обществ, выдвинутая людьми, которые хотели создавать социальную реальность на основе научных концепций и учета чаяний людей. Незнание рассматривалось как добродетель, по скольку предполагалось, что оно позволяет непредубежденно подойти к изучению человеческих отношений. Индукция стала считаться основой в раскрытии поведенческих закономерностей, и социальная теория, таким образом, должна была развиваться посредством индуктивных обобщений в рамках бихевиоральной науки об обществе. Предполагалось, что подлинная наука лежит в будущем, а все прошлое было лишь мифологией, непониманием и заблуждением.
Слишком много американских ученых отвернулось от корней американской цивилизации, не понимая при этом ни как оценить путь становления других цивилизаций, ни роли идей в эволюции самой западной цивилизации. Чтение Токвиля для них равнозначно лекции по политической географии с демонстрацией слайдов. Я говорю об этом потому, что это факт и моей собственной биографии. Как ученый я придерживался в прошлом такой же точки зрения, прежде чем сумел оценить роль идей и языка в культурной эволюции человечества и во всех формах квалифицированной человеческой деятельности. Именно тогда я начал осознавать, что мы как индивиды всегда действуем в культурной среде, состоящей из полуавтономных познавательных систем, которые переходят к нам из прошлого и дают возможность смотреть в лицо будущему. Наши новые идеи могут способствовать появлению нового знания, новых технологий и моделей общественной организации, но этот вклад зависит от общения с другими людьми и восприятия ими этих идей, что и является способом реализации наших общих устремлений.
Привычки мышления могут со временем меняться. Загадки и проблемы новой эры могут привести к тому, что люди начнут воспринимать многие вещи как сами собой разумеющиеся и пренебрегать существенными элементами жизни человеческих сообществ. Для цивилизаций возможен путь как прогресса, так и упадка.
Данные очерки, написанные в течение тридцати лет, представляют собой попытку переосмыслить и расширить границы моих представлений о месте федерализма в утверждении американской демократии. Глава шестая «Организация управления в регионах больших городов» написана ранее других совместно с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном; «Res Publica» (глава восьмая) и «Договорная основа американского федерализма» (глава третья) – наиболее поздние. Они находятся в разных частях данной книги, но дополняют друг друга.
Вторая часть книги посвящена осмыслению концепции американского федерализма и значению его концептуальных атрибутов. В ней рассматриваются концепции и расчетная логика (computational logics), связанная с этими концепциями. Я развиваю посылку о том, что человеческая мысль имеет представительный характер, связанный с концептуальным осмыслением действительности, а также расчетные характеристики, связанные с логическим обоснованием. Таким образом, в основе наших рассуждений лежит концептуально-расчетная логика.
Концептуально-расчетная логика теории Гоббса о суверенитете весьма отличается от той, которая применима к организации демократического общества в масштабах целого континента. То, что мы сегодня называем федерализмом, является основополагающей частью расчетной логики, применимой для сложносоставной республики в том виде, как она была концептуализирована Монтескье и переформулирована Гамильтоном и Мэдисоном. Эти проблемы изложены в главе второй.
Однако существуют и более глубокие корни как теории Гоббса о суверенитете, так и теории американского федерализма. То, что выросло из этих корней, проявляется в том, как американцы выражают свои взаимные обязательства, и в их устремлениях на будущее. В главе третьей рассматриваются концепции, происходящие из глубин иудейской и христианской религиозных традиций, – концепции, подразумевающие расчетную логику, которая может быть использована и как метод нормативного исследования, и как основа при создании моделей взимопонимания между людьми.
Глава четвертая посвящена изучению смысла понятия «федерализм» в «Федералисте». Этой проблемой ранее занимался Мартин Даймонд, выдающийся исследователь американской конституционной истории. Мое прочтение «Федералиста» весьма отличается от прочтения профессора Даймонда, и эти различия в интерпретации имеют важное значение для понимания федерализма и теории демократии.
В главе пятой подвергается критическому анализу позиция судьи Гарри Блэкмуна по отношению к федеральной форме правления на примере американского федерализма. По его мнению, федеральная форма подразумевает закат федерализма и централизацию американской системы правления. Здесь также критически рассматриваются современные процессы в американском обществе, представляющие опасность для американской демократии.
В третьей части книги я отхожу от концептуальных размышлений о федеральной системе правления как таковой и обращаюсь к важным чертам развития американской федеральной системы правления в действии. В ней также затрагиваются важные концептуальные проблемы, но применительно к тому, что происходит при взаимодействиях на межорганизационном уровне анализа с учетом сложноорганизованных структур. В главе шестой исследуется организация управления в регионах больших городов, система правления в которых рассматривается как полицентрическая. Эти модели взаимоотношений представляются мне отражением свойств федеральной системы, поскольку я согласен с авторами обращения к гражданам Калифорнии в том, что федеральные принципы приложимы к системе правления в одном штате в той же мере, что и к Соединенным Штатам в целом.
Главу седьмую – очерк, первоначально озаглавленный «Общественные блага и общественный выбор», – я написал вместе со своей женой и коллегой Элинор Остром. Она в основном посвящена тому, как федеральные системы правления содействуют становлению общественной экономики и развитию промышленных структур с различными структурными характеристиками. Этой проблеме уделено больше внимания, чем вопросу о том, каким образом они взаимодействуют с рыночной экономикой либо с системами управления, основанными на принципах бюрократической организации и команд и контроля над общественными делами. В этой главе более полно, чем в главе шестой, разработана теория благ, а теория федерализма распространена на организацию открытой и конкурентной общественной экономики. В обеих главах экономические проблемы общественного сектора рассмотрены в контексте того, что можно было бы назвать политической экономией в узком смысле слова.
Глава восьмая открывает часть исследования, посвященную анализу значения понятия «республика». Я не могу согласиться с посылкой о республиканском правлении как синониме представительного правления. Выборы и представительство могут быть существенными характерными чертами республиканского правления, но латинский термин «res publica» подразумевает нечто, похожее на открытую публичную сферу. С позиций смысла этой концепции мы рассмотрим политическое и гражданское сознание и культуру исследования в качестве конституирующих признаков американского федерализма.
Глава девятая «Полицентризм» посвящена вопросу о том, каким образом структурные характеристики политической системы, в которой одна власть сдерживает другую в условиях действия противоположных и соперничающих интересов, способствуют процессам урегулирования конфликтов и установлению порядка в самоуправляющихся обществах. Американская федеральная система обеспечивает структурные условия для развития процессов, которые способствуют росту возможностей разрешения проблем. Модели порядка и соперничество сосуществуют в динамичной системе правления. Эти структуры и процессы способствуют уточнению информации, предлагают альтернативные пути решения проблем, содействуют обновлению и созданию механизмов для новых путей решения проблем через изменения политики, институтов или же того и другого вместе. Такова динамика полицентрической системы порядка, основанной на способности к самоорганизации и самоуправлению, в отличие от командно-контрольной системы, руководимой и направляемой сверху.
Наконец, в главе десятой сделаны некоторые выводы из данного исследования и выдвинут ряд предположений относительно их применения в современном мире. Я рассматриваю эти очерки как исследование основ порядка в демократических обществах. Я не считаю американский эксперимент единственным путем установления основ демократического порядка, а также не считаю свои формулировки единственно возможными. Научиться чему-то можно только в том случае, если с пониманием и поддержкой относиться к усилиям людей в различных обществах, которые стремятся самостоятельно организовать свою социальную действительность и усовершенствовать свои потенциальные возможности.
Эта книга посвящена обоснованию концепций и характеристик федеральной системы правления как определенного типа режима, являющегося в высокой степени плюралистическим по своей структуре. Я не занимался детальным описанием отдельных структур. Мне кажется, что это относительно хорошо известно. Моя задача состояла в том, чтобы выяснить, каким образом американский федерализм может быть концептуализирован в качестве режима, дающего людям возможность самим управлять своими делами; объединяться с другими людьми; разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей; использовать основополагающую прерогативу конституционного выбора для установления, поддержания и изменения обстоятельств и условий правления. Меньше всего меня занимают вопросы команды и контроля. Основное внимание уделено рассмотрению тех способов, посредством которых структуры урегулируют и разрешают конфликты. Процесс – это ключ к работе системы. Противоречия и споры – это побудительная сила, которая направляет деятельность системы. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, – это метод, который обеспечивает успешность её действий в разрешении конфликтов. Все это дает возможность учитывать различные взаимодополняющие интересы в такой структуре общественных взаимоотношений, для которой характерны обновление, взаимодействие и продуктивность.
В то же время характерные черты американского федерализма как режима определенного типа могут резко отличаться от черт, присущих другим типам режимов. Вопрос об их концептуализации, структуре и деятельности требует более широкого поля исследования, с тем чтобы люди в различных обществах могли учиться на опыте друг друга. Важными отправными точками для этого могут служить книги Гарольда Берма на «Право и революция» [9], Рэя Хуанга «1587: год, не имевший значения» [51], Энтони Каминского «Институционный порядок в коммунистических режимах» [54], Ричарда Пайпса «Россия при старом режиме» [115], Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке» и «Старый режим и Французская революция» [144] и Амоса Сойера «Возникновение автократии в Либерии» [131].
Если мы, вслед за Токвилем, взглянем на Соединенные Штаты Америки как на великий эксперимент по созданию общества на новых устоях, то мы должны рассмотреть и теорию, которая питала этот эксперимент.
Каждый эксперимент, в отличие от слепого метода проб и ошибок, основывается на определенных понятиях и концепциях, которые находят свое выражение в его замысле. Если мы хотим понять смысл американского федерализма, важно рассмотреть эти концепции или идеи в свете подхода народа к конструированию институтов правления. В главе второй сравниваются понятия и расчеты, присущие теории суверенитета, с концептуально-расчетной логикой, присущей американскому федерализму. В главе третьей исследуются основные метафизические (религиозные) и гносеологические (познавательные) предпосылки, составляющие фундамент американской теории федерализма. В главе четвертой смысл федерализма рассматривается сквозь призму доводов, выдвинутых Александром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте». В ней я также сравниваю свое толкование «Федералиста» с толкованием Мартина Даймонда. Требовательный читатель может сверить их с собственным прочтением соответствующих текстов. В главе пятой содержится критическая оценка того, что может произойти, если общую теорию ограниченных конституций в федеральной системе правления заменит предпосылка, согласно которой общенациональное американское правительство будет компетентно решать все вопросы управления американским обществом.
Решая, каким образом проводить анализ и изучение федеральной системы правления, исследователь сталкивается с некоторыми основополагающими методологическими проблемами. Под ними я подразумеваю базовые понятия и расчеты, которые используются в такого рода исследованиях. Мы неизбежно сталкиваемся с этими проблемами, анализируя вопросы, связанные с природой политических и общественных явлений. Если люди или, по крайней мере, часть людей создают свою собственную социальную реальность, то мы должны уяснить, существуют ли альтернативные пути для её создания.
В той мере, в которой возможен выбор и доступны альтернативы, для проектирования, создания и поддержания различных форм социальной реальности используются разные концепции. Этот принцип является общим для всех форм творческой деятельности. Например, при проектировании и строительстве различных типов зданий архитекторы могут использовать разные концепции. При соединении различных типов структур разные типы архитектуры зависят как от концептуальных различий, так и от различий в расчетной логике. Опытные архитекторы, вероятно, используют язык, который дает им возможность связно передавать ту концептуально-расчетную логику, которая является существенной частью теории архитектуры.
Исследуя вопрос о том, отличается ли концептуально-расчетная логика, ассоциируемая с федеральными системами правления, от логики, ассоциируемой с унитарными системами правления, мы должны совершить экскурс в прошлое и взглянуть на эту проблему с точки зрения конституционных представлений эпохи XVII и XVIII веков. Томас Гоббс в своих работах «О гражданине» [49] и «Левиафан» обратился к конституционному уровню анализа во времена попыток Оливера Кромвеля построить государство-республику, альтернативную английской монархии. Основной упор в своем анализе Гоббс делает на том, что существует только один способ создать стабильную республику – это единство власти. Джон Локк бросил ему вызов, говоря о разделении властей, а барон де Монтескье выдвинул предложение о конфедерации в качестве основы для жизнеспособной республиканской системы правления. Александр Гамильтон и Джеймс Мэдисон сосредоточили внимание на анализе причин неудач американской Конфедерации и условий жизнеспособности федеральной системы правления.
Работы Уолтера Беджгота «Английская Конституция» [5] и Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163] и «Изучение администрации» [162] оказали огромное влияние на политический анализ в XX веке. Тезис Беджгота о парламентском правлении и тезис Вильсона о бюрократической администрации как основе хорошего управления для всех типов правления оставили нам интеллектуальное наследие, предполагающее, что сочетание парламентского правления и бюрократической администрации является подходящей формой для любой современной системы демократического правления. Но в этих формулировках отсутствует обоснование федеральной системы правления.
Только обратившись к прошлому, к XVII и XVIII векам, мы сможем уловить конструкцию и смысл противоположных доводов и различия в расчетной логике, лежащей в основе унитарной и федеральной систем правления. Расчетная логика, ассоциируемая с унитарной системой правления, лучше всего представлена в теории суверенитета, сформулированной Гоббсом в «Левиафане». Расчетная логика, применимая к республиканским или демократическим институтам в федеральной системе правления, лучше всего представлена в работах Монтескье, Гамильтона, Мэдисона и Токвиля. Последний представил нам расчетную логику американского федерализма.
«Левиафан» Гоббса – это выдающееся достижение в разработке расчетной логики, которая применима к установлению системы правления в человеческих обществах. Я называю структурные характеристики этой системы правления «Левиафаном» – смертным богом Гоббса. В анализе, проведенном Гоббсом, существуют, по крайней мере, шесть уровней: 1) изложение исходных методологических посылок; 2) изложение расчетов, характерных для человеческого выбора; 3) анализ человека в «естественном состоянии»; 4) формулировка Гоббсом «естественных законов», лежащих в основе мирного человеческого сообщества; 5) гоббсовская теория суверенитета ( т.е. «Левиафан») и 6) определение ответственности суверена перед Богом и естественных наказаний, которые следуют за ошибками в суждении.
Гоббс полагает, что государства – это человеческие артефакты 1, то есть то, что создано и поставлено человеком на службу своим целям. Как природа – это творение Бога, так государства или, в более широком смысле, модели порядка в человеческих обществах – это творения человека. Эти артефакты представляют собой особый класс в мире артефактов, поскольку люди являются и материалом (составляющими элементами) государств, и их архитекторами и «творцами». Человеческие общества – это такие артефакты, которые содержат в себе и своих собственных творцов [42]. Человеческая природа, таким образом, заслуживает особого внимания и для понимания человека как основного составляющего элемента государств (обществ), и для понимания творчества, необходимого при создании государств.
1 Artefactum – искусственно сделанное (лат).
Методологический призыв Гоббса к читателям имеет целью побудить их использовать собственные силы и средства для понимания как природы человека, так и науки создания государств. Он полагает, что общее биологическое наследие является причиной главного «подобия» в мыслях и чувствах, которое характерно для всего человечества. То же, что различает людей, в основном – следствие аккумулированного знания, которое накапливается в виде культурного наследия, лежащего над наследием биологическим. Таким образом, любому человеку открыта возможность использовать собственные силы и средства для правильного подхода к пониманию и оценке элементарных основ человеческой природы, а также мыслей и чувств других людей. Для этого требуется сознательная готовность переступить границы языков и культур. Поэтому задача, стоящая перед исследователем государства, «труднее, чем изучить какой-нибудь язык или отрасль знания» 1, но попытка Гоббса обеспечить для этого основу должна, по возможности, уменьшить трудности для других.
1 Томас Гоббс. Избр. соч., т. 2. М.; Мысль, 1965. С. 49.
В итоге ключ к политическому пониманию – это те ресурсы, которые каждый из нас как индивидуум может мобилизовать для того, чтобы понять других людей и оценить последствия выбора другими того или иного варианта действий в предполагаемых ситуациях. Такое использование наших человеческих ресурсов я понимаю как «методологический индивидуализм», то есть использование индивидуума в качестве базовой единицы анализа в общественных науках.
В части первой своей работы «Левиафан», озаглавленной «О человеке», Гоббс стремится прояснить основные свойства человеческой природы. Он обращается прежде всего к процессам познания, присущим и человеку, и животному. Восприятие внешнего мира происходит при помощи органов чувств и трансформируется в образы посредством центральной нервной системы. Ассоциативно-образное мышление позволяет существам, познающим мир, развивать способность к предвидению, основанную на выявлении причинно-следственных отношений. Воспроизведение образов, вызывающее новые ассоциативные связи, – это, таким образом, источник воображения, которым столь щедро наделены люди. Воображение – это источник новых идей, потенциального прогресса в познании и новаторства.
Отличительная особенность людей – это владение речью, «состоящей из названий или имен и их связи; при их помощи люди регистрируют свои мысли, вызывают их в памяти, если они были в прошлом, и сообщают их друг другу для взаимной пользы и общения» 1. Именно этот фактор, без которого «у людей не было бы ни государства, ни общества, ни договора, ни мира так же, как этого нет у львов, медведей и волков» 2, является решающим в образовании человеческих обществ.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 65.
2 Там же.
Следовательно, именно язык позволяет людям использовать символы для изображения событий и отношений. События и отношения обозначаются через присвоение им названий. Люди преобразуют ход своих мыслей (ассоциированные образы) в последовательные ряды слов, которые могут быть использованы в расчетной логике для развития науки как «знания связей и зависимостей фактов» 3, извлекаемого из взаимоотношений символов и их связей, отражающих таким образом в названиях отношения между различными событиями и фактами. Основа мышления – речь (словесное описание явлений и связей между ними, построенное на расчетной логике). «Дети поэтому вовсе не одарены способностью к рассуждению, – доказывает Гоббс, – до тех пор, пока они не получили способности речи» 4.
3 Там же. С. 80.
4 Там же. С. 81.
Таким образом, все добровольные действия людей основаны на разуме, усиленном способностью человека рассуждать и, тем самым, оценивать последствия, связанные с альтернативными вариантами действий. Другой аспект добровольного выбора того или иного варианта действий относится к внутренним индикаторам, отражающим человеческие чувства, настроения или страсти. Их можно охарактеризовать как желание и отвращение. Эти внутренние индикаторы являются первоосновой для различения добра (которого они желают) и зла (которое их отвращает). Рассуждение, таким образом, включает два ряда расчетов: во-первых, расчеты, связанные с последствиями альтернатив, и, во-вторых, взвешивание альтернатив с точки зрения их предпочтительности (желания и отвращения или выгодного и невыгодного). Выбор, следовательно, состоит из предположения, рассуждения и отбора.
Два этих ряда расчетов сопряжены между собой. Люди могут предвидеть последствия действий, совершаемых под влиянием страсти: «...страсти, которыми не управляют, большей частью суть простое сумасшествие» 1. Их желания и отвращение могут также основываться на опыте. Люди, таким образом, приобретают совокупное умение достигать «тех вещей, которые человек время от времени желает» 2. Это Гоббс называет «счастьем», а я считаю эквивалентом «стремления к счастью» 3. Эта способность возникает по мере достижения человеком зрелости.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 108.
2 Там же. С. 95.
3 Слова из американской Декларации независимости.
Рассуждая об «общей склонности всего человеческого рода», Гоббс приходит к заключению, что каждым человеком движет «вечное и беспрестанное желание все большей и большей власти, желание, прекращающееся лишь со смертью» 4. «Могущество человека» определяется как «его наличные средства достигнуть в будущем некоего видимого блага» 5. По моему мнению, этот постулат означает, что человек постоянно стремится использовать имеющиеся в его распоряжении средства, чтобы добыть некое видимое будущее благо, что проявляется в последовательной череде действий, цепь которых прерывает лишь смерть. Человеку свойственно постоянное стремление к лучшему, выражается ли оно в стремлении праведника или праведницы быть ближе к Богу или же в стремлении деспота господствовать над другими людьми. Все люди обладают способностью думать о себе, и в их выборе отражаются те расчеты, которые касаются доступных им, с их точки зрения, альтернатив. Люди никогда не бывают абсолютно послушными автоматами, они всегда хотят для себя чего-то лучшего. В этом источник всех политических превратностей и неожиданностей.
4 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 127. 5 Там же. С. 116.
Гоббсовский анализ человека в естественном состоянии является, с моей точки зрения, мысленным экспериментом по установлению исходного пункта для политического анализа. Естественное состояние человека, по Гоббсу, свободно от каких-либо политических условий или ограничений. Нет ни права, ни власти, ни «моего», ни «твоего», ни собственности, ни владения. «Каждый человек считает своим лишь то, что он может добыть, и лишь до тех пор, пока он в состоянии удержать это» 1. Каждый индивидуум, по сути, равен любому другому индивидууму, и его мотивы основаны лишь на его или её стремлении к собственному благу. При таких обстоятельствах, заключает Гоббс, неизбежен конфликт и в отсутствие каких-либо политических ограничителей этот конфликт разрастается настолько, что люди начинают бороться друг с другом – наступает состояние войны всех против всех.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 154.
Логический вывод из такого мысленного эксперимента заключается в том, что происходит нечто, противоположное намерениям человека. Каждый человек стремился к собственному благу, а вместо этого оказался в состоянии полного неблагополучия. Данный довод можно рассматривать как попытку доказать, что для устройства человеческого общества недостаточно преследовать лишь собственные эгоистические интересы. Неограниченное следование собственным интересам приводит людей к состоянию борьбы, а не к налаживанию мирных и взаимовыгодных отношений.
Гипотеза, на которой основан гоббсовский анализ человека в естественном состоянии, имеет серьезный изъян, так как она игнорирует очевидную человеческую способность к речевой деятельности и возможность с помощью речи разобраться в том, почему люди, стремящиеся к достижению собственного блага, вместо этого становятся несчастными. Учитывая способность человека к общению посредством речи, можно было бы ожидать, что люди, общаясь друг с другом, изыщут способы избежать борьбы и выработать более конструктивные методы взаимоотношений. Собственно, эту проблему и ставит Гоббс на следующем этапе своего анализа, пытаясь определить условия мира как состояния, альтернативного войне.
В главах XIV и XV «Левиафана» Гоббс формулирует некие девятнадцать правил, которые он называет «естественными законами» (или «предписаниями разума»), необходимыми условиями существования мира как альтернативы войне. Эти «Правила мира» – основанные на предпосылке равенства во взаимоотношениях людей – суммированы в Таблице I в том виде, как я их понимаю. В основе расчетной логики по отношению ко всем этим правилам лежит, по словам Гоббса, одно единственное правило: «Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе» 1.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 183.
Это Золотое правило, по Гоббсу, обеспечивает метод нормативного исследования, который характеризуется фундаментальной симметрией при расчете базовой структуры порядка в человеческих обществах: я поступаю по отношению к другим людям так, как хотел бы, чтобы другие поступали по отношению ко мне. Это правило может быть применено, если я поставлю себя на место других людей, а других людей – на свое место с тем, чтобы соответствующие «страсти» и «самолюбие» не нарушали взаимного баланса. Тогда мы сможем понять основы установления совокупности мирных отношений между людьми, считающими себя равными и свободными (более подробно эта проблема исследована в главе третьей).
«Правил мира», однако, недостаточно для организации человеческих обществ. Это всего лишь правила – слова, – а правила не формулируют сами себя, не поддерживают сами себя и не обеспечивают сами свое исполнение. Они убеждают, взывая к сознанию, к чувству долга, но отнюдь не принуждают кого-либо к определенным действиям и не контролируют чьи-либо действия. В поступках человека господствуют искушения. Если правила не могут быть приведены в исполнение посредством принуждения, они не станут обязательными во взаимоотношениях между людьми, пусть они даже и взывают к разуму и совести. Если они не будут обязательными, у того или иного человека всегда возникнет искушение действовать вопреки им, а люди, поступающие в соответствии со своей совестью, в этом случае отдают себя «на разграбление другим» 2. Таким образом, теория суверенитета Гоббса посвящена тому, как сделать соблюдение правил обязательным во взаимоотношениях людей. Симметрия конструкции правил, лежащих в основе гоббсовской теории «состояния мира», отступает перед асимметрией взаимоотношений «правило – правитель – управляемый».
2 Там же. С. 184.
| Правило 1. | Следует искать мира и следовать ему, но быть готовым защищать себя всеми возможными средствами. |
| Правило 2. | В случае согласия на то других человек должен согласиться отказаться от права на все вещи, в той мере, в какой это необходимо в интересах мира и самозащиты, и довольствоваться такой степенью свободы по отношению к другим людям, какую он допустил бы у других людей по отношению к себе. |
| Правило 3. | Люди должны выполнять заключенные ими соглашения. |
| Правило 4. | Следует так поступать по отношению к другим, чтобы у них не было оснований сожалеть о своих добрых поступках 2. |
| Правило 5. | Каждый человек должен приноравливаться ко всем остальным. |
| Правило 6. | При наличии гарантии в отношении будущего человек должен прощать прошлые обиды тем, кто, проявляя раскаяние, желает этого. |
| Правило 7. | При отмщении (т.е. при воздаянии злом за зло) люди должны сообразовываться не с размерами совершенного зла, а с размерами того блага, которое должно последовать за отмщением. |
| Правило 8. | Ни один человек не должен делом, словом, выражением лица или жестом выказывать ненависть или презрение другому. |
| Правило 9. | Каждый человек должен признавать других равными себе от природы. |
| Правило 10. | При вступлении в мирный договор ни один человек не должен требовать предоставления себе какого-нибудь права, на предоставление которого любому другому человеку он не согласился бы. |
| Правило 11. | Если человек уполномочен быть судьей в споре между человеком и человеком, он должен беспристрастно их рассудить. |
| Правило 12. | Неделимые вещи должны быть, если это возможно, использованы сообща, причем, если количество вещей позволяет, без ограничения, в противном же случае – пропорционально числу тех, кто имеет на это право. |
| Правило 13. | На вещи, которые не могут быть ни делимы, ни использованы сообща, право владения или очередность пользования ими устанавливаются по жребию. |
| Правило 14. | Распределение по жребию должно определяться соглашением между конкурентами или по первородству. |
| Правило 15. | Всем людям, которые являются посредниками мира, должна быть дана гарантия неприкосновенности. |
| Правило 16. | В случае спора стороны должны подчинить свое право решению арбитра. |
| Правило 17. | Никто не может быть справедливым арбитром в своем собственном деле, если оно затрагивает интересы других. |
| Правило 18. | Никто не должен быть поставлен арбитром в таком деле, в котором он явно извлекает больше пользы, чести или удовольствия от победы одной стороны, чем другой. |
| Правило 19. | В спорах о факте судья не должен доверять одной стороне больше, чем другой, одному свидетелю больше, чем другому, и должен вызывать дополнительных свидетелей до тех пор, пока свидетельских показаний не окажется достаточно для решения вопроса. |
| Суммарное | Не делай другому того, что ты не желал правило. бы, чтобы было сделано по отношению к тебе. |
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 156-183.
2 Дословно у Гоббса это правило сформулировано следующим образом: «Человек, получивший благодеяние от другого лишь из милости, должен стремиться к тому, чтобы тот, кто оказывает это благодеяние, не имел основания раскаиваться в своей доброте».
Решение этой проблемы Гоббсом основано на предпосылке, согласно которой единство власти необходимо для единства права, а единство власти и права необходимо для мира и согласия в государствах. Она выражена следующим образом: «...единство лица обусловливается единством представителя (правителя. – В.О.), а не единством представляемых (управляемых. – В.О.)» 1. «Лицо» подразумевает государство как персонифицированную совокупность индивидов. Единство государства зависит от единства власти. Это исходная предпосылка для унитарных систем правления.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 189.
Теория суверенитета Гоббса – это выражение основных расчетов, базирующихся на единстве власти. Единство власти неизбежно влечет за собой монополию на полномочия правления, включая власть меча, необходимую для поддержания и исполнения норм права и защиты государства. Такая концепция неизбежно подразумевает, что источником права являются правители; как таковые они находятся над законами, которые они сами провозглашают; правители не могут нести ответственность за соблюдение норм права перед другими членами общества. Из этой теории следует, что прерогативы правителя являются неограниченными, неотчуждаемыми, абсолютными и нераздельными. Таковы основополагающие свойства суверенитета, которые присущи внутренней структуре государства, они применимы к любой организации властных отношений в условиях единовластия. В любом случае, когда мы определяем государство как монополию легитимного использования силы в обществе, сформулированные Гоббсом атрибуты суверенной власти обязательно являются выражением такой монополии. Единовластие подразумевает монополию властных отношений в обществе.
Взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» вызывают наиболее глубокие противоречия и напряженность в человеческих обществах. Право меча (другими словами, инструментов насилия) необходимо для того, чтобы извлекать преимущества из нормативно упорядоченных взаимоотношений: «...соглашения без меча лишь слова, которые не в силах гарантировать человеку безопасность» 1. Орудия зла, олицетворенные в мече, необходимы для того, чтобы достичь общего блага и мирных взаимоотношений. Существование человеческих обществ, следовательно, можно уподобить сделке Фауста: люди должны научиться жить, используя орудия зла для того, чтобы делать добро. Даже люди с наилучшими намерениями очень легко могут стать источниками величайшего зла. Такие противоречия всегда существуют во всех обществах и пренебрегать ими нельзя.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 192.
В структуре отношений «правило – правитель – управляемый» также заложено существенное неравенство. Те, кто проводит правила в жизнь, обязательно должны употреблять власть, что ставит их в неравное положение по отношению к тем, кто является объектом их принудительных усилий. Единственный вопрос – это пределы такого неравенства. Я исхожу из того, что взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» – главный источник неравенства в человеческих обществах. Таким образом, по моему мнению, это фундаментальное неравенство, присущее нормативно упорядоченным взаимоотношениям, проявляется во всех человеческих обществах. Полное равенство между людьми в человеческих обществах невозможно.
Как же Гоббс пытается примирить основополагающую симметрию, присущую «Правилам мира», с радикальной асимметрией между правителем и его подданными? Этот вопрос рассматривается в главе XXXI «Левиафана», которая называется «О царстве Бога при посредстве природы». В ней он отождествляет естественные законы с законами божественными 1 как «неизменными и вечными» 2, что явствует из глав XIV и XV его трактата. Каким образом в этом случае люди могут избежать коллизии, когда они нарушают божественные законы, будучи слишком покорными в своем гражданском послушании, или когда они преступают законы государства из боязни нарушить божественные законы? Ответ Гоббса на этот вопрос заключается в том, что он считает коренную асимметрию, присущую его теории суверенитета, подчиненной фундаментальной симметрии естественных законов, которые он рассматривает как законы божественные в том смысле, что они неизменны и вечны. Необходимость достаточного логического обоснования политической теории заставила Гоббса размышлять и над ответственностью перед Богом тех, кто осуществляет прерогативы суверена. Суверен ответственен перед Богом, а не перед другими людьми, и эта ответственность связывает и ограничивает суверена.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 365.
2 Там же. С. 184.
При отсутствии ответственности суверена перед Богом (т.е. когда он не связан «Правилами мира») следует естественное наказание:
«Нет в этой жизни ни одного человеческого поступка, не бывшего бы началом длинной цепи последствий, обозреть которую до конца не дано ни одному человеку, как бы велика ни была его способность предвидения. В этой цепи имеются приятные и неприятные события, столь связанные друг с другом, что тот, кто сделает что-нибудь для своего удовольствия, должен быть готов принять на себя также и связанные с этим страдания. Эти страдания являются естественным наказанием за те действия, в цепи последствий которых зло преобладает над благом. Таким образом, мы видим, что невоздержанность, естественно, наказывается страданием; опрометчивость – не удачей; нанесенные обиды – насилием врагов; гордость – гибелью; трусость – притеснением; небрежность монархов в управлении государством – восстанием; восстание – кровопролитием. Так как наказания следуют за нарушением закона, то естественные наказания должны естественно следовать за нарушением естественных законов, поэтому они следуют за ними как их естественные, а не как произвольные следствия» 1.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 376-377.
Безответственное правление государей порождает мятежи и восстания, а восстания – кровопролитие, потому что победившие мятежники считают необходимым использовать меч как орудие правления; мятежники создают свою собственную автократию для осуществления прерогатив правления. Правители меняются, но образцы правления остаются при этом неизменными.
Закон, рассматриваемый как приказ суверена, это сомнительный путь для установления моделей порядка в человеческих обществах. При этом не существует эффективных способов контроля над произвольным осуществлением сувереном властных функций или эффективного обсуждения средств установления и перестройки систем правления в человеческих обществах. Таково контринтуитивное следствие предпосылки, согласно которой должен существовать только один верховный центр власти в системе правления каждого общества: чем более едина власть, тем менее ответственной она становится.
Излагая свою теорию суверенитета, Гоббс говорит, что командная власть, достаточная для поддержания порядка и обеспечения безопасности в государстве, «может быть воздвигнута только одним путем» 2, хотя формы правления могут быть различны – монархия, аристократия и демократия. Но и при демократической форме это должно быть унитарное государство, где одна лишь ассамблея (собрание) всех граждан осуществляет прерогативы правления. Граждане в этом случае являются и правителями, и объектами правления, но единство власти сохраняется в силу существования этой одной ассамблеи, в которой обязательные решения принимаются большинством голосов.
2 Там же. С. 196.
В таких обстоятельствах большинство, принимающее исключительное решение, может быть даже очень незначительным. Монтескье и авторы «Федералиста» предложили альтернативу теории суверенитета Гоббса, состоящую именно в разработке взаимосвязи демократии с конституционным правлением и федерализмом.
Характеристика, данная Гоббсом демократии как совместному правлению всех граждан посредством ассамблей (rule by assemblies), игнорирует ключевой момент: для того, чтобы иметь правление посредством ассамблей, необходимы общее взаимопонимание и согласие относительно правил, по которым правит собрание, а также относительно смысла и сути такого правления. Существует ряд соображений по поводу смысла и сущности правления посредством ассамблей, которые необходимо учитывать при их организации и в процессе их деятельности. Сроки и условия деятельности ассамблей должны быть обусловлены и обсуждены столь же тщательно, как и «Правила мира», служащие основой взаимоотношений между людьми. Тогда возможно провести различие между правила ми, устанавливающими сроки и условия деятельности ассамблей, и правилами, принимаемыми этими ассамблеями по конкретным практическим вопросам. Первые имеют конституционный характер и, регулируя деятельность правящих структур, могут рассматриваться в качестве конституционного права. Вторые можно охарактеризовать как обыкновенное право или законы, применяемые к гражданам как объектам действия права.
Правление посредством ассамблеи, таким образом, всегда зависит от норм, регулирующих работу этой ассамблеи. Гоббс полагает, что именно единство самого представителя, а не единство представляемых создает государство. Его точка зрения может вызвать серьезные возражения. При правлении посредством демократической ассамблеи – собрания, представитель (ассамблея) и представляемые (граждане) составляют один и тот же народ. Демократия недостижима до тех пор, пока не будет достаточного единства представителя и/или представляемого в вопросе определения сроков и условий правления, обеспечивающих демократичность правящей ассамблеи. Таким образом, мы сталкиваемся с возможностью того, что демократически настроенный народ, опираясь на «Правила мира», а также на взаимное соглашение, мог бы установить систему правления, в которой каждое должностное лицо было бы ответственным перед другими людьми за осуществление своих ограниченных государственных обязанностей.
В условиях простой прямой демократии важную роль играют формулировки вопросов, касающиеся как порядка работы собрания, так и наделения полномочиями тех, кто действует от имени собрания. Вопросы, касающиеся права быть избранным в члены собрания, места и времени его заседаний, кворума, порядка голосования, процедурных правил и т.п., – все это определяет сроки и условия деятельности собрания. Наделение специфической властью по руководству деятельностью собрания, по осуществлению временных полномочий, по действиям от имени собрания при осуществлении исполнительных функций, по представительству от его имени во внешних делах и обеспечении общей обороны – все это затрагивает взаимоотношения между соответствующими органами. Демократическое устройство требует, чтобы такая власть в каждом случае была ограничена и ответственна перед собранием как органом, облеченным общественным доверием. Прерогативы самого собрания ограничиваются правилами, а прерогативы тех, кто выступает и действует от его имени, подчинены ограничениям, существующим во взаимоотношениях между органами. Эти ограничения могут быть надежными лишь постольку, поскольку демократии опираются на взаимоотношения между множеством различных органов. Опираться лишь на одного человека, который действует как единственный представитель демократии, очень рискованно, поскольку этот единственный человек станет полноправным сувереном – хозяином, который властвует над всем обществом.
Простая прямая демократия порождает трудный вопрос, который долгое время приводил к выводу о том, что демократия может существовать лишь на весьма ограниченной территории. Во-первых, территория её действия ограничивается расстоянием, которое могут преодолеть граждане для участия в собрании. Во-вторых, все демократические собрания подвержены сильным олигархическим тенденциям. Первое условие не требует дальнейших пояснений.
Олигархические тенденции, присущие всем законодательным собраниям, о чем говорит Мэдисон в очерках № 55 и №58 «Федералиста», возникают по причине биологических ограничителей, действующих в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время. Это означает, что обычно деятельность любого собрания, за очень небольшим исключением, зависит от осуществления прерогатив руководства в составлении повестки дня, записи выступающих, ведении заседаний. По мере того, как собрания увеличиваются в размере, прерогативы руководства начинают расти и довлеть, а голос рядового члена собрания слышен все реже. В случаях, когда собрание насчитывает несколько сот членов, организованное обсуждение становится затруднительным и начинают доминировать прерогативы руководства. Это положение несколько смягчается в условиях представительной демократии, но, тем не менее, проблема размеров законодательного органа является весьма трудной. В английской Палате общин, например, она решается таким образом, что дебаты проходят в основном между лица ми, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших партиях. Заднескамеечники 1 составляют группы поддержки, подбадривая выступающих, а обсуждение превращается в некое подобие публичного представления. Правила, дающие каждому члену Палаты представителей США возможность участвовать в дебатах в течение установленного числа минут, означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней едва ли возможны.
1 Т.е. рядовые парламентарии.
Сенат США, как орган меньших размеров, проводит более логичные и последовательные дебаты. Эти олигархические тенденции, присущие законодательным собраниям, действуют вразрез с намерениями участников этих собраний, а также вразрез с намерениями тех, кто верит, что для устойчивой демократии достаточно лишь проведения выборов.
Таким образом, простые прямые демократии всегда подвержены институционным срывам и неудачам, возникающим вследствие узурпации полномочий теми, кто осуществляет прерогативы правления, и взаимоотношений между органами. Как утверждает Гоббс в своей работе «О гражданине», если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97]. Демократия жива только до тех пор, пока правление посредством собрания сопровождается эффективным ограничением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и выполняет обязанности представителей собрания.
Ограничения республики в размерах влекут за собой её беззащитность перед агрессией со стороны более сильных соседей. Признавая эту существенную связь, Монтескье писал: «Небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие – от внутренней язвы» 1. Но если и большие, и небольшие республики обречены на неудачу, то жизнеспособность демократической республики вообще жестко ограничена.
1 Шарль Монтескье. Избр. произв. М.; Господ итиздат, 1955. С. 268.
Монтескье полагал, что способом решения этой проблемы могла бы стать конфедерация. Небольшие республики могли бы объединиться вместе в конфедерацию, пока они не станут достаточно сильными, чтобы обеспечить свою безопасность от внешней агрессии. Поддерживая небольшие республики внутри конфедеративной республики, можно сохранить их достоинства. Если в какой-либо части конфедеративной республики возникнут коррупция и злоупотребления, можно будет изыскать средства для борьбы с ними с помощью других механизмов правления. Таким образом, Монтескье рассматривал конфедерацию как способ «сопротивляться внешней силе и преодолевать те трудности, которые возникают вследствие внутренней порчи» 2.
2 Там же. С. 269.
Попытка американцев, опираясь на концепцию конфедеративной республики Монтескье, создать Соединенные Штаты Америки в соответствии со Статьями Конфедерации, сопровождалась серьезными институционными неудачами. Диагноз этих неудач был поставлен Александром Гамильтоном, и была предложена альтернативная конструкция, которую я буду обозначать как федеральную республику.
Гамильтон, так же как и Гоббс, утверждает, что правление подразумевает способность создавать правила, обязательные нормы и обеспечивать проведение их в жизнь. Собрание конфедерации, которое при проведении законов в жизнь зависит от республик, входящих в её состав, не является правительством в полном и точном смысле этого слова. Его решения не являются обязательными в качестве норм права, а представляют собой всего лишь простые рекомендации республикам-участницам. Конфедеративная республика как «правительство» может применить санкции для исполнения своих решений республиками-участницами, лишь применив их против всех коллективных членов. Опора на такого рода санкции означает, что они применяются как против виновных в правонарушении, так и против невиновных. Таким образом, опора на санкции в отношении коллективных членов противоречит требованиям справедливости и правосудия. Правосудие возможно лишь в том случае, когда правительственные прерогативы осуществляются в отношении индивидов. Поэтому федеральная система правления требует, чтобы каждая единица правления создавалась именно в расчете на конкретных граждан. Правительство правительств, считает Гамильтон, это абсурд, который противоречит сущностным требованиям, предъявляемым к правительству: оно не может проводить свои решения в жизнь в качестве обязательных норм. Выводы Гамильтона имеют далеко идущее значение. К сформулированному им принципу о том, что индивиды являются главными единицами правления при установлении порядка в человеческих обществах, следует относиться как к одной из наиболее фундаментальных теорем политической науки.
В свете этой формулировки задача, стоявшая перед Филадельфийским конвентом 1787 года, заключалась в установлении ограниченного общенационального правительства, которое распространяло бы свою юрисдикцию на всех индивидов на своей территории в рамках более общей федеральной системы правления. Ограниченное общенациональное правительство осуществляет прерогативы правления в рамках своей территории одновременно с ограниченными правительствами штатов, которые осуществляют независимые властные полномочия на своей территории. Штаты, в свою очередь, наделены ограниченными прерогативами в отношении единиц правления на местах, которые, в свою очередь, имеют ограниченные независимые полномочия по отношению к еще более локальным единицам. И конфедеративная республика Монтескье, и федеральная республика Гамильтона были попытками конституировать сложносоставные республики (compound republics), а не простые унитарные республики. Сложносоставной характер федеральной республики требует того, что Гамильтон называет общей теорией ограниченных конституций: ограничение прерогатив каждой единицы правления должно поддерживаться и соотноситься с общей системой конституционного права. Расчеты в отношении конституции федеральной республики требуют соотнесения с совершенно иной формулой, нежели та, которую предлагает Гоббс в своей теории суверенитета. Сильный акцент на подчинении в его формуле означает, что каждый суверен обладает исключительными, неограниченными, неотчуждаемыми и нераздельными правами на власть, а все остальные суть его «подданные» 1. Напротив, Монтескье, говоря об основополагающей структуре республики, способной поддержать свободу, указывает на «такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» 2. Мэдисон отчетливо выражает тот же самый принцип, утверждая, что конституция народной системы правления зависит от применения принципа «противоположных и соперничающих интересов», который распространяется на «всю сеть человеческих отношений» 3, включая высшие органы власти государства.
1 Т. Гоббс. Указ, соч: С. 196.
2 Ш. Монтескье. Указ. соч. С. 289.
3 Американские федералисты. С. 182.
Основные расчеты, применимые к общей теории ограниченных конституций в рамках федеральной республики, можно изложить следующим образом. Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате процесса принятия конституционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов. Если власть должна быть разделена и распределена на основе противоположных и соперничающих интересов, то все люди должны иметь доступ к некоторым полномочиям правления, и никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Конечно, для того, чтобы закон мог эффективно проводиться в жизнь, необходима асимметрия полномочий, однако неравенство может быть ограничено таким образом, чтобы каждый человек имел голос в процессе правления и никто бы не мог пользоваться неограниченной властью.
Граждане федеральной республики имеют такие же определенные и четкие роли в осуществлении правления, какие они имели бы в ассамблеях или собраниях при простой прямой демократии. Эти роли определяются нормами, наделяющими граждан правом участвовать в установлении ограничений на полномочия правительства, выбирать средства и пути своего прямого или косвенного участия в процессе правления и в других процессах конституционного выбора. Следовательно, основная идеология ограниченной конституции состоит в признании власти индивидов и наложении ограничений на правительственную власть. Такая конституция распределяет полномочия правления между различными структурами принятия решений, фиксируя объем этих полномочий и в то же время устанавливая ограничения на их осуществление, определяет условия прямого и косвенного участия граждан в осуществлении полномочий различных правящих структур. Я коротко остановлюсь на каждом из этих положений.
Конституционные акты, традиционно именуемые «биллями о правах», обычно налагают определенные ограничения на правительственную власть и наделяют полномочиями – неотчуждаемыми правами – индивидуума как личность и гражданина. Эти права включают свободу коммуникации, защиту собственности, обеспечение соблюдения договоров, право на объединения, в том числе религиозные, находящиеся вне пределов правительственного контроля, право на надлежащую правовую процедуру. Следует особо подчеркнуть, что это не частные права, которые реализуются людьми на уровне межличностных отношений. Свобода слова и печати имеет большое значение в поддержании открытой публичной сферы для общения между людьми в демократическом обществе и обсуждения общественных дел – сферы, неподконтрольной правительственной власти. Такие свободы чрезвычайно важны для независимого осуществления гражданами своих публичных прерогатив и не сводятся лишь к сугубо частным взаимоотношениям и вопросам индивидуального сознания. Право на надлежащую правовую процедуру также предполагает, что граждане обладают возможностью контроля над деятельностью должностных лиц через судебную власть, что позволяет им требовать от должностных лиц, в том числе и от судей, добросовестности и непредвзятости в работе. Право на надлежащую правовую процедуру означает также законное ограничение прерогатив должностных лиц. Право на судебное разбирательство с участием присяжных, в свою очередь, означает, что процессуальный закон должен включать положения о присяжных и, тем самым, о прямом участии граждан в судебном процессе. Правовое обеспечение договоров означает, что граждане могут вступать в соглашения для определения правил, которые регулируют их взаимоотношения, являясь обязательными и подлежащими исполнению. Таким образом, граждане сами могут устанавливать сроки и условия действия взаимных соглашений, являющиеся для них обязательными в деловых взаимоотношениях. Поскольку договорные соглашения являются обязательным источником права, то, следовательно, статуты законодательных органов не представляют собой единственный его источник. Конституционные гарантии права граждан на ношение оружия недвусмысленно подразумевают, что в таком обществе не может существовать монополия на орудия насилия.
Я считаю конституционные гарантии, связанные с полномочиями личности и гражданина, неотчуждаемыми правами, которые подтверждают, что в демократическом обществе индивиды прежде всего правят собой сами. Если в своей основе власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл правления, то, значит, они способны нести и основную ответственность за управление своими собственными делами, учитывая в то же время интересы других людей. Можно доверять им в том, что они способны управлять своими собственными делами и регулировать большую часть общественных и экономических взаимоотношений посредством добровольных объединений. В демократических обществах люди, действуя индивидуально и добровольно вступая в союзы с другими людьми, управляют своими собственными делами, не будучи объектами постоянной опеки со стороны государства. Следовательно, первичная ответственность за управление в демократических обществах лежит не на правительствах. Правительства осуществляют только дополнительную власть, которая необходима для принятия коллективных решений, касающихся общественных благ, в том числе – блага общих систем права, которыми совместно пользуются сообщества индивидов.
Строение конституционных механизмов в американской федеральной республике включает также раздельное наделение властью разных структур принятия решений в каждой единице правления. В любом обществе, где существуют различия между законодательными, исполнительными и судебными механизмами правления, они ясно подразумевают существование разделения труда и разделения властей при осуществлении правления. Конституции наделяют полномочиями множество лиц, действующих в законодательных, исполнительных и судебных механизмах правления. Достоинства такого регулирования были определены и проанализированы Локком в его «Втором трактате о правлении» [66].
Ключевая конституционная проблема состоит в том, каким образом эти структуры связаны друг с другом. Мы полагаем, что ограничения, там, где они имеются, являются и сдержками; а там, где существует ряд взаимных ограничений, вполне уместно говорить о разделении властей, сопровождаемом «сдержками и противовесами». Если имеются ограничения на осуществление законодательной власти, если должностные лица, осуществляющие исполнительные полномочия, ограничены в своих действиях нормами права и если судьи независимы при вынесении решений по спорам, связанным с применением права, то существует нечто вроде системы сдержек и противовесов. Власть в таком случае используется для сдерживания другой власти посредством противоположных и соперничающих интересов. Мы можем предположить, что в таком обществе создаются условия, благоприятные для публичного обсуждения дел сообществ с различными интересами в соответствии с установленными правилами, облегчающими надлежащий правовой процесс. В этом случае нормы права служат мерой для упорядочения соответствующих взаимоотношений.
Третий ряд положений, обычно включаемых в архитектонику демократических конституций, обеспечивает соединение и связь между полномочиями граждан и полномочиями правительственных структур принятия решений. Эти положения определяют, каким образом граждане, прямо или косвенно, участвуют в различных структурах и процессах правления. Положения о судах присяжных означают, что граждане непосредственно участвуют в принятии судебных решений. Тот же принцип применим и к следственным и надзорным полномочиям большого жюри. Выборы становятся тем путем, благодаря которому граждане либо косвенно участвуют в осуществлении полномочий правления, отбирая тех, кто непосредственно реализует правительственные прерогативы, либо же участвуют прямо, через различные инициативные формы и референдумы.
Эти узы участия как бы привязывают осуществление правительственной власти к тому же самому сообществу людей, в котором индивиды осуществляют свое право действовать самостоятельно и свободно в организации общества в широком смысле слова. Структурные характеристики обычая и права сцеплены друг с другом способом, с помощью которого: 1) конституционные права индивидов занимают автономное положение относительно прерогатив правительства и 2) индивиды участвуют, прямо или косвенно, в процессах, затрагивающих формальные правительственные структуры принятия решений. Связи, основанные на участии, – это средства, с по мощью которых распределенная власть разделяется при управлении обществом. Индивиды управляют собственными делами, участвуя на добровольной основе в регулировании своих взаимоотношений как в обществе в целом, так и в более формализованных институтах правления. В этих обстоятельствах обычай, соглашение и право гармонируют друг с другом таким образом, который позволяет считать общество самоуправляющимся. Члены общества осуществляют правление с помощью самых различных институтов, а не являются просто «объектами» управления в ситуации, когда государство «господствует» над обществом. Принципы самоуправления стоят выше принципов суверенитета Гоббса, и они требуют как использования одной власти для сдерживания другой, так и разделения властей в соответствии с нормами права.
Там, где принципы конституционного выбора снова и снова используются в процессе установления статуса всей совокупности единиц правления в федеральной системе, можно оценить достоинства суждения Монтескье о том, что конфедеративная республика способна избежать опасностей, которым подвержены как небольшая, так и большая республики. Новая формулировка этого тезиса, выдвинутая при разработке федеральной Конституции Американской республики в 1787 году, имела основополагающее значение для подтверждения жизнеспособности концепции Монтескье. Расчетная логика, положенная в основу федеральной республики, радикально отличается от расчетной логики теории суверенитета Гоббса. Тем не менее, применительно к природе человека, гипотетической ситуации жизни «человека в естественном состоянии» и постулируемым условиям организации человеческих сообществ сама по себе расчетная логика может служить теоретическим фундаментом для систем сложносоставных демократических республик в той же мере, что и для «Левиафана» Гоббса. Существует альтернативный путь для построения необходимой асимметрии, присущей взаимоотношениям «правило – правитель – управляемый»: индивиды как граждане могут иметь свою долю прерогатив правления, при условии, что и граждане, и должностные лица являются объектами верховенства права.
Гоббс предполагал, что именно «единство представителя», а не «единство представляемых» создает единство государства как сообщества. Такая дефиниция не может применяться к демократическому государству, в котором сами люди должны осуществлять конституционные прерогативы установления сроков и условий правления. Народу нужно учиться и накапливать соответствующий опыт относительно того, что называется правлением.
Использование одной ветви власти для сдерживания другой в условиях существования противоположных и соперничающих интересов может в лучшем случае дать первоначальный толчок процессам, которые предшествуют решениям и действиям. К тому же люди могут совершать ошибки и должны нести ответственность за естественные последствия своих действий. Не существует абсолютной человеческой предусмотрительности, способной оградить от ошибок. Демократии становятся совершеннее, если люди способны учитывать взаимный опыт и распознавать проблемы, связанные с институционной слабостью и институционными неудачами. Необходимо критическое мышление, далеко выходящее за рамки простого здравого смысла, поскольку человеческие общества изобилуют структурами взаимоотношений, которые зачастую противоположны намерениям или интуиции.
Вот почему одних лишь структурных механизмов недостаточно. Они должны сочетаться с привычками ума и души, на основе которых формируются новые способы и пути решения проблем, преодоления трудностей и урегулирования конфликтов.
При менее благоприятных условиях политическая структура, основанная на использовании одной власти для сдерживания другой, может обострить конфликт и завести в тупик. В предельном случае конфликт может привести к расколу общества, поскольку соперничающие фракции будут непрестанно бороться друг с другом за захват инструментов принуждения и контроль над другими. Узы сообщества, взаимное доверие и вообще взаимопонимание в отношениях исчезнут. Бывшие некогда соседями станут врагами.
Если рассматривать американский федерализм как великий эксперимент по установлению порядка в человеческом обществе, то его отличительная черта состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления. Но такая система может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем. В таких обстоятельствах люди учатся взаимодействовать как коллеги, способные совместно исследовать и решать проблемы, преодолевать трудности и урегулировать конфликты, исходя из того, что общение и просвещенность позволяют избегать тех порочных ситуаций, когда одни подавляют и эксплуатируют других.
При надлежащей осторожности и взаимном уважении люди могут достичь некоторого скромного успеха, приняв на себя бремя сделки Фауста, – когда стремление к лучшей жизни сопровождается необходимостью применять власть меча, то есть силу зла. Использование одной власти для сдерживания другой в условиях существования противоположных и соперничающих интересов способно усилить предусмотрительность и осознание важности надлежащего процесса исследования возникающих проблем у людей, которым, как известно, свойственно ошибаться и которые вскормлены плодами с древа познания. Но эти же самые люди могут употребить свои человеческие возможности на то, чтобы понять других людей и помочь создать условия для продуктивных и достойных моделей взаимоотношений. Доказательства тому можно найти везде, где люди совместно работают над решением общих проблем и доводят свои начинания до получения плодотворных результатов.
В своем нетерпеливом стремлении быть «современными» мы склонны пренебрегать мудростью, накопленной веками, которая досталась нам в качестве культурного наследия. Именно достижения прошлого дают нам сегодняшние возможности и открывают перспективы на будущее. Метод Золотого правила означает, что каждый из нас может использовать свои человеческие ресурсы для того, чтобы понять других людей и найти пути сосуществования с ними. Но остаются возможности и для тех, кто думает прежде всего о себе и подвержен искушению извлекать собственную выгоду в ущерб другим. Таковы дилеммы жизни в человеческих обществах, и, если мы хотим достичь самоуправления, каждый из нас должен считаться с ними.
Я принимаю основную посылку Гоббса, который считает, что любой аналитик, стремящийся познать сферу политики и то, как она функционирует, должен обратиться прежде всего к своим собственным человеческим возможностям. Ключ к пониманию концепции и замысла американского федерализма как системы правления, таким образом, заключается в понимании того, как люди мыслят и ощущают себя, а также в понимании мира, в котором они живут, и их отношений между собой.
Для современного ученого, работающего в последнем десятилетии XX века, трудно перекинуть мост почти на 400 лет назад и представить, как мыслили и ощущали себя люди в XVII или XVIII столетиях. Меня здесь интересуют лишь концепции, фундаментально важные для постижения смысла американского федерализма. Они глубоко уходят корнями в традиции иудаизма и христианства, имеют большое религиозное значение, но не ограничены лишь догмами какой-либо определенной религиозной ортодоксии.
Изучая эти концепции, важно разобраться в том, что Токвиль назвал сходством между религией и политическими убеждениями. Ключевой концепцией при этом являются взаимоотношения на основе соглашения между Богом и теми, кто решил управлять собой в соответствии с законом Божьим 1. Американская Декларация независимости при разработке концепции общества, находящегося в согласии с учениями иудаизма и христианства, опирается на исходное положение обеих этих религий о том, что все люди созданы равными. Золотое правило, если принять его за метод нормативного исследования, открывает путь к взаимопониманию, к принятию справедливых законов, к опоре на возможности других людей для осознания самих себя и мира, в котором мы живем. Именно эти элементы связаны воедино в тех отношениях на основе соглашения, которые придают смысл американскому федерализму как социальной философии – метафизике гражданства в самоуправляющихся обществах.
1 Американские пуритане считали, что человеческая жизнь регламентируется тремя договорами: основополагающим ковенантом благодати между Богом и членами невидимой церкви (т.е. предызбранными к спасению), церковным ковенантом (добровольным соглашением с Богом видимой конгрегации верующих) и гражданским ковенантом (государством), который распространяет нормы соглашения с Богом на гражданскую жизнь.
Когда Токвиль называет религию «первым политическим институтом», хотя она и «не вмешивается непосредственно в управление обществом» 2, он рассматривает её в контексте своих предыдущих наблюдений.
2 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 223.«Каждая религия связана с определенными политическими убеждениями в силу своего сходства с ними. Если дух человека развивается свободно, он стремится привести в соответствие политическое общество и религиозные институты, стремится, если мне будет позволено так сказать, привести к гармонии жизнь земную и небесную» 3.
3 Там же. С. 220.
Из метафоры Токвиля следует, что проблемы политической организации охватывают наиболее фундаментальные области напряженности в человеческих обществах. Чтобы объяснить эту напряженность, людям необходимо вернуться к исходным предпосылкам – к метафизическому основанию, на которое опирается разум. Итак, политические убеждения стремятся к сходству с религией. Те, кто отвергает религию, оказываются в парадоксальной ситуации. Они воображают себя всеведущими наблюдателями жизни, чуть ли не богами, и провозглашают собственные убеждения истинной религией.
Маркс называл религию опиумом для народа. Но он же сам сформулировал невероятно запутанные законы истории, которые превратились в новую религию с присущей ей собственной ортодоксией и ересями. Каждый, кто встает в позицию всеведущего наблюдателя, принимает на себя риск исполнения роли Бога, но не отдает себе при этом отчета в том, что, вкушая плоды с древа познания, он может совершить смертный грех, возомнив, будто он и есть Бог.
Томас Гоббс следующим образом выразил проблему гармонизации светского и духовного:
«Ибо тот, кто при наблюдении чего-либо совершающегося перед ним будет исследовать ближайшую и непосредственную причину этого и отсюда перейдет к исследованию причины этой причины и, таким образом, углубится в исследование всего последовательного ряда причин, должен будет в конце концов прийти к заключению, что существует... первичный двигатель, т.е. первичная и предвечная причина всех вещей. А это именно то, что люди разумеют под именем Бог» 1.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 137.
Современная наука исходит из убедительной предпосылки о том, что существует вселенная – единая и взаимосвязанная первооснова порядка. Люди, будучи существами смертными, не могут познать источник Творения. Однако они могут пред положить наличие трансцендентального порядка, из которого происходят все другие виды порядка. Фундамент аргументированного исследования должен непременно опираться на пред положения, которые сами по себе доказать невозможно. В лучшем случае они могут быть подвергнуты тщательному критическому анализу. Предположение о единой взаимосвязанной первооснове порядка во вселенной до сих пор выдерживает такой анализ. Как учили Фома Аквинский и Маймонид, человеку свойственно стремиться к постижению миров и природы как творений Бога и в результате обретать некое элементарное представление о том, как наилучшим образом строить свои отношения с Богом (т.е. с вечным). Именно поэтому достаточно обоснованные политические убеждения сходны с религией, а религия, при понимании её не как некой догмы определенного вероисповедания, имеет фундаментальное значение для установления порядка в человеческом обществе, т.е. определяет образ мыслей людей и их действия по отношению друг к другу.
Абсурдно утверждать, будто глас народа – это глас Божий. Но не менее абсурдно считать, что демократия – это правление большинства, и рассматривать политические убеждения как простое выражение предпочтений некой выборочной части населения. То, что достойно размышления – обоснованные предположения, – заслуживает тщательного критического анализа, который, в свою очередь, требует внимания к исходным предпосылкам, лежащим в основе мышления, ибо мышление есть основа любого действия.
В главе «Происхождение англоамериканцев» Токвиль пишет: «Те, кто полностью прочтет эту книгу, обнаружат, что в данной главе содержится основа всего того, о чем пойдет речь в дальнейшем, а также ключ к пониманию практически всего предлагаемого сочинения» 1. Он обратился к Новой Англии для изучения идеи, лежащей в основе «нового явления» 2, которое начало разворачиваться в этих первых американских колониях. В частности, он указывает на пилигримов, приверженцев английской религиозной секты, известной как «пуритане». В целом, доктрина, которой была привержена эта секта, была «не только религиозной доктриной; по своим идеям это религиозное течение во многом смыкалось с самыми смелыми демократическими и республиканскими теориями» 3. Пуритане вдохновлялись Ветхим заветом и считали себя последователями Авраама, Иакова и Моисея. Они отправились в дикие края, полные решимости нести с собой закон Божий в том виде, как он понимался в традиции иудаизма.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 44.
2 Там же.
3 Там же.
Пилигримы, высадившиеся в Плимуте, создали общество, основанное на законе, который известен как «Мэйфлауэрское соглашение» («Mayflower Compact»). По этому соглашению подписавшие его люди взяли на себя следующие обязательства:
«Во имя Господа, аминь. Мы, нижеподписавшиеся, верные подданные нашего грозного суверена – короля Якова, милостью Божией короля Великобритании, Франции и Ирландии, короля – защитника веры, предприняв во славу Божию, для распространения христианской веры и славы нашего отечества, путешествие с целью основать первую колонию на этих далеких берегах, настоящим торжественно и в полном согласии между собой и перед лицом Бога заявляем, что решили объединиться в гражданский политический организм для лучшего самоуправления, также для достижения наших целей; в силу этого соглашения мы введем законы, ордонансы и акты, а также сообразно с необходимостью создадим административные учреждения, которым мы обещаем следовать и подчинять ся» 1.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 48.
Такова была ключевая идея – зародыш всего, что последовало позже. В основе установления порядка в американском обществе лежит представление о соглашении друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма и обязательство, данное друг другу, поступать в будущем в соответствии с этим соглашением при любых обстоятельствах. Идея соглашения, берущая начало в библейской традиции, связана с идеей учреждения гражданского политического организма. И наконец, мерилом договорного соглашения и объединения должны были стать акты, воплощенные в справедливых и равных для всех правовых предписаниях в форме законов, ордонансов и т.п.
Как говорилось в главе первой, термин «b'rit (berith)» на иврите и термин «foedus» по-латыни соотносятся с понятием соглашения [36]. Термины федеральный, федерация и конфедерация восходят корнями к латинскому слову «foedus». Суть понятия «американский федерализм» состоит в том, чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора-соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества. Эти взаимоотношения возникли в поселениях Новой Англии и были закреплены и развиты в колониальных хартиях, конституциях штатов, Статьях Конфедерации, Конституции США и других формах, составляющих основу порядка в современном американском обществе.
Дональд Лутц в своей книге «Происхождение американского конституционализма» [68] отмечает, что понятие договора-соглашения было использовано при создании как гражданских политических организмов, так и различных религиозных братств – конгрегаций. Королевские жалованные грамоты (letters patent) требовали изъявления верности британской короне, но оставляли организацию местных правительств на усмотрение поселенцев при условии, что местные законы будут соответствовать законам Англии. Где бы ни создавались новые поселения, главенствующим было понятие договора-соглашения и объединения в гражданские политические организмы и религиозные общины – конгрегации. Конгрегационалисты – это современные потомки пуритан. Лутц характеризует «Кодекс законов» пуритан-пилигримов 1636 года как «первую современную конституцию», при создании которой «свободные, самоуправляющиеся люди воспользовались процессом обсуждения, основанном на их согласии образовать правительство» [ibid., р. 32]. Гарольд Берман указывает на гораздо более ранние опыты такого рода в вольных городах Европы [9, р.392-403].
Первые попытки смоделировать согласованные, частично совпадающие гражданские политические организмы были предприняты в Основном статуте Коннектикута 1639 года, когда было образовано общее правительство (Коннектикут) для региона, включавшего в себя города Хартфорд, Виндзор и Ветерсфилд, «оставляя при этом в неприкосновенности правительства (магистраты) каждого города». Хартия Коннектикута 1662 года явилась результатом этих соглашений, по существу утвердив «федеративные правительства, созданные колонистами» [9]. Проблема конфедерации не вставала, поскольку для Коннектикута как колонии, действующей на основе королевской хартии, источником власти был английский король. Лутц делает вывод, что «федеральная система 1787 года не была новшеством». Она скорее возникла как итог 167-летнего опыта создания гражданских политических организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий. Имея такое культурное наследие, люди были способны произвести Американскую революцию, сформулировать конституции штатов, организовать Континентальный конгресс, принять Статьи Конфедерации и Конституцию Соединенных Штатов Америки. Люди действовали совместно, создавая объединения, которые осуществляли прерогативы правления.
Как заявлено в Декларации независимости, Американская революция представляла собой кульминацию борьбы республиканских принципов самоуправления с монархическими принципами имперской власти в свете неудачи попыток видоизменить установленный Британской империей порядок для приспособления его к американским интересам. Оправдание революционных действий излагалось в связи с основными предпосылками, касающимися установления порядка в человеческих обществах, выраженных следующим образом:
«Мы считаем самоочевидными следующие истины: что все люди созданы равными, что они наделены Создателем определенными неотъемлемыми правами, среди которых имеется право на жизнь, свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав существуют среди людей правительства, осуществляющие свою власть с согласия тех, кем они управляют; что, если форма правительства становится гибельной для цели самого своего существования, народ имеет право изменить или отменить ее, учредить новое правительство, основанное на этих принципах, и установить власть в такой форме, какая, по его мнению, лучше обеспечит его безопасность и благоденствие» 1.
1 Цит. по: Американские федералисты. С. 274.
Положение о том, что все люди созданы равными, основана на библейской традиции – все люди равны перед Создателем. Более того, эта традиция учит, что все люди имеют общую родословную. Именно на этом основано убеждение в существовании «сходства» мыслей и чувств, характерного для всего человечества.
С точки зрения отдельной личности посылка о том, что все люди созданы равными, выглядит ложной. Все люди имеют различные характеристики, что предопределяет уникальность каждой личности. И все же предпосылка равенства, основанная на библейской традиции, имеет огромное значение для возникновения и развития западной цивилизации. Развитие общественных договоров, которые соединяют достоинства справедливости и свободы, базируется на двух основных элементах: на концепции равенства по отношению к некоему трансцендентальному порядку и на возможности достижения гармонии в человеческих делах посредством упорядочения взаимоотношений в соответствии с универсальными правилами, которые понимаются как Божественное право. Индивидуальные различия не противоречат предпосылке о равенстве человеческих созданий, что также может служить прочной основой для прогресса в упорядочении их взаимоотношений на основе справедливых и равных для всех законов. Считать друг друга свободными и равными в неком основополагающем смысле, а не думать, что все несвободны и неравны, быть может, наилучший путь для устройства человеческих сообществ.
Иные решения могут приниматься на других основаниях. Нанимая определенного профессионального консультанта, мы не считаем, что все юристы в равной степени компетентны и искусны во всех областях юридической практики. Нам приходится делать различия, необходимые для разных уровней анализа и выбора. Генетическая лотерея человеческого воспроизводства такова, что люди имеют полное право считать друг друга равными при создании долговременных моделей порядка, даже несмотря на то, что у них разные индивидуальные способности, навыки, умения и устремления. Политический порядок устанавливается на долгое время, а не для удовлетворения частных интересов каких-то отдельных личностей.
Таким образом, мы вынуждены признать, что в человеческом обществе существуют различные уровни выбора и что пути и способы анализа каждого уровня также могут варьироваться. Выбор на конституционном уровне коренным образом отличается от выбора на операциональном уровне. Выбор путей достижения справедливости и свободы в обществе принципиально отличен от выбора между яблоками и апельсинами.
Выбор норм и правил должен выстраиваться как тип аналитической проблемы, который отличается от выбора товаров и услуг. Для оценки действия различных по структуре институционных механизмов необходимо соединить вместе разнообразные уровни анализа. Проблема такого рода анализа, следовательно, это не выбор между яблоками и апельсинами, а сравнительный результат действия институционных механизмов на спрос и предложение товаров и услуг, таких как яблоки и апельсины.
Именно в сфере языка, культуры и образования мы находим источник наиболее существенных различий между людьми. Поэтому в некоторых обществах именно неравенство служит основой для упорядочения взаимоотношений в общинах и более широких сообществах. Например, в некоторых африканских обществах считается, что все их члены неравны с точки зрения связи с неким пред ком-основателем, и это неравенство оказывает глубокое влияние на их жизненный статус [131]. В китайском обществе упор также делается на особой структуре взаимоотношений, согласно которой каждый человек занимает определенное положение в общественной иерархии [166]. Более того, человек, занимающий относительно низкое положение, обязан выказывать почтение вышестоящим. Должный порядок почтительности предполагает ответное выражение уважения и со стороны вышестоящих. Отклонение от такого порядка сопровождается потерей уважения со стороны других, что само по себе является оскорбительным и потенциально может повлечь наказание, достаточное для того, чтобы сделать людей покорными. Западные демократические традиции глубоко уходят корнями в иудаистский принцип равенства людей перед Богом, который имеет особое значение для тех, кто хочет строить отношения с Богом и друг с другом на основе взаимного договора-соглашения.
Соответственно, Создатель наделяет людей Жизнью, Свободой (способностью мыслить и действовать, руководствуясь собственными мыслями и чувствами) и правом на стремление к Счастью (вечное стремление к лучшей жизни, с учетом блага других людей). Эти условия могут быть должным образом реализованы только тогда, когда люди одинаково понимают правила, регулирующие их взаимоотношения; и, таким образом, «люди создают правительства». Этот порядок в полной мере отражает отношения, основанные на соглашении, но лишь до тех пор, пока он согласуется с трансцендентным порядком, являющимся актом творения, и пока прерогативы правления осуществляются справедливо и с согласия управляемых.
Основополагающая асимметрия, заложенная во взаимоотношениях типа «правило – правитель – управляемый», создает условия для произвола правителей. Цена, которую люди платят за этот произвол, и есть справедливость, свобода и стремление к счастью. Более того, в жертву этому произволу могут быть принесены человеческие жизни. Именно в таких условиях народ вправе изменить или отменить подобную форму правительства, «учредить новое правительство, основанное на этих принципах, и установить власть в такой форме, какая, по его мнению, лучше обеспечит его безопасность и благоденствие».
Эти предпосылки формируют контекст для размышления о предпочтительности порядка, основанного на соглашении, т.е. такого порядка, когда договаривающиеся стороны решают поступать в соответствии с трансцендентальным порядком, который «люди разумеют под именем Бог», и с их представлением о самих себе как о народе, верном своему соглашению с Богом и уважающем творения Господни. Другими словами, Божественное право является основой мышления и определяет их отношения между собой.
Предпосылка о равенстве людей перед Создателем и предпосылка о вечном трансцендентальном порядке, основанном на акте творения, выдвигают двойную проблему при создании гражданских политических организмов. Один из её аспектов заключается в том, как найти правила и нормы, справедливые по отношению к равным людям. Второй аспект состоит в осмыслении того, каким образом справедливые правила и нормы могут служить универсальным принципам порядка при всем огромном разнообразии условий, в которых люди живут.
Мы должны выявить метод для проведения нормативных различий, совместимый с фундаментальными принципами порядка и подходящий для различных обстоятельств, который мог бы применяться в сообществе равных.
Право базируется на нормах, стандартах или критериях выбора, которые проводят различия между тем, что запрещено, тем, что разрешено, и тем, что обязательно. Право в самоуправляющихся обществах не сводится лишь к проблеме приказа (команды) и послушного его исполнения. Здесь стандарты устанавливаются и применяются людьми для упорядочения своих взаимоотношений. Поскольку такое применение стандартов само по себе есть вопрос выбора, то взаимоотношения типа «правило – правитель – управляемый» также подразумевают, что эти стандарты должны действовать и проводиться в жизнь. Если нормы права не проводятся в жизнь, у некоторых людей неизбежно возникает искушение угнетать и эксплуатировать других. Должное применение стандартов как теми, кто ими руководствуется, так и теми, кто обеспечивает их соблюдение, требует беспристрастности в оценках для того, чтобы поддерживать гласность права и целостность жизни в обществах равных. Проблема, таким образом, состоит в том, как сравнивать различных людей, что необходимо для выработки квалифицированных и четких стандартов, норм или критериев различий между запрещенным, разрешенным или обязательным.
Грациан, итальянский монах, кодифицировавший каноническое право в XII веке, определил такой метод, указав, как пишет Брайан Тирни, что «основой основ права является вечный на все времена принцип: мы не должны делать другим того, что мы не хотим, чтобы они сделали нам» [143, рЛ 3]. Это один из вариантов Золотого правила, на котором зиждется иудейско-христианская традиция. Хиллель, великий либеральный толкователь Торы, считает это правило её сердцевиной. Он пишет: «Не делай своему соседу того, что было бы неприятно тебе самому – в этом и состоит все право, остальное – лишь его формулирование и толкование». Иисус из Назарета учил:
«И так во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними; ибо в этом закон и пророки» 1.
1 Евангелие от Матфея, 7:12.
Золотое правило как основное моральное предписание, на удивление, лишено собственно морального содержания. Его полезней воспринимать не как норму, а скорее как метод нормативного исследования, который дает людям возможность прийти к единому пониманию смысла ценностных терминов, используемых как нормы или критерии выбора. С этой точки зрения Золотое правило может считаться фундаментом для наиболее значимых интеллектуальных усилий по разработке как теории суверенитета, так и теории конституционного правления.
Основная методология Гоббса несомненно состоит в использовании Золотого правила как метода нормативного исследования. Его попытки сформулировать «Правила мира» как «естественные законы» касаются норм или критериев выбора, которыми люди руководствуются в отношениях между собой. Раскрыв свои «естественные законы» (см. «Правила мира» в Таблице I данной книги), Гоббс говорит читателям, что понимание логической последовательности его изложения вовсе не обязательно для понимания смысла законов и моральных критериев, содержащихся в каждом из них. Они скорее были «резюмированы в одном легком правиле, доступном пониманию и самого неспособного человека»1. Это резюме – Золотое правило, выраженное Гоббсом в словах: «Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе».
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 183.
Гоббс продолжает:
«Это правило говорит и самому неспособному человеку, что в отношении естественных законов ему следует знать одно, а именно, что, если, взвешивая действия других людей с его собственными, первые окажутся слишком тяжелыми, он должен положить их на другую чашу весов, а собственные действия – на их место, с тем чтобы его собственные страсти и самолюбие ничего не прибавили к весу действий других людей. Усвоив себе это правило, он убедится в разумности всех естественных законов» 2.
2 Там же.
Золотое правило применяется в качестве концептуальной шкалы – средства познания – для проведения межличностных сравнений, которые помогут людям прийти к взаимопониманию относительно смысла стандартов морального суждения и критериев, определяющих моральность поступка. Выработка и использование стандартов, оценка их пригодности и обеспечение их применения в обществах, управляемых нормами права, зависят от общественного понимания их смысла, если исходить из того, что люди сами ответственны за регулирование своих отношений. Обоснование такого метода, однако, строится на более тонких и сложных расчетах.
Первый шаг к пониманию основ порядка в человеческих обществах – это осознание того, что значит быть человеком. Гоббс советует достигать такого осознания прежде всего умением «читать самого себя» 1, чтобы можно было понять «не того или другого отдельного человека, а человеческий род». Эта задача, говорит Гоббс, «труднее, чем изучить какой-нибудь язык или отрасль знания», но она по силам человеческому разуму.
1 Т. Гоббс. Указ. соч. С. 48.
Решение этой задачи возможно, поскольку, как считает Гоббс, существует фундаментальное «сходство» мыслей и страстей, характерное для всего человечества 2. Это сходство мыслей и страстей распространяется скорее на подспудные познавательные и эмоциональные характеристики, чем на объекты человеческих мыслей и страстей. Подспудные характеристики, ассоциирующиеся с определенными языками и моделями приобщения к культуре и социализации, и представляют собой тот потенциал, который позволяет людям прийти к взаимопониманию, основанному на сходстве, о котором говорил Гоббс и которое характерно для всего человечества.
2 Там же.
«Читай самого себя» – таков первый шаг к интроспективному пониманию того, как мыслят и чувствуют другие люди. Но метод Золотого правила подразумевает и второй шаг, который заключается в том, чтобы посмотреть на мир с точки зрения другого человека. В то же время следует по возможности отказаться от собственных страстей и себялюбия, дабы они не перевесили чашу весов. Таким образом, метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, интроспективен и дает возможность понять других людей, взглянуть на мир с точки зрения другого человека, избежать возможных влияний и достичь беспристрастности – причем, до того, как приступить к совместному исследованию правил и критериев выбора с точки зрения их взаимоприемлемости. Люди могут использовать такой метод для понимания смысла ценностных терминов и выработки объективных, справедливых и согласованных норм. Действительно, такой уровень знаний считается необходимым, чтобы определить компетентность людей в управлении своими делами. «Правильно понимаемый личный интерес», употребляя выражение Токвиля 1, зависит от правильного понимания метода нормативного исследования, заложенного в Золотом правиле.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 386.
Метод Золотого правила фиксирует тот уровень эмоционального человеческого опыта, который Дэвид Юм и Адам Смит называли симпатией или чувством товарищества. Об этом говорится в книге Смита «Теория моральных чувств» [134], а также у Юма в его «теории о происхождении морали» [53, р. 252]. Это составляет также и фундамент свободы в том виде, как её понимал Кант. Стремление встать на точку зрения другого человека, отказавшись при этом от собственных склонностей и предпочтений, и быть беспристрастным содержит в своей основе уважение к целостности человеческой личности как таковой. Таким образом, Золотое правило можно рассматривать как закон законов, а метод нормативного исследования, заложенный в нем, по мнению Токвиля, как путь к знанию, который ведет человека к гражданской свободе. С помощью этого метода люди, встав на точку зрения других и стремясь к беспристрастности, могли бы формулировать некие взаимоприемлемые правила, которыми каждый мог бы руководствоваться в своих отношениях с другими. Эти же самые стандарты можно использовать при установлении законов и правил, поддержки их со стороны правосудия, претворении этих норм и оценке последствий всего вышеизложенного. Они касаются моделей взаимозависимости в человеческих отношениях. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, является подходящей основой для проведения межличностных сравнений в соответствии с правилами, относящимися к ситуациям взаимной зависимости.
Применение метода Золотого правила основано на предпосылке равенства. Каждый человек может взвесить интересы других, не позволяя при этом себялюбию перевешивать чашу весов. Достижение беспристрастности, как следствие такого подхода, подразумевает, что люди способны постичь суть честности и справедливости. Из этого метода исследования можно извлечь принцип равной для всех свободы: каждый человек должен иметь такую степень свободы в своих отношениях с другими людьми, какую он может допустить в отношении себя со стороны других людей.
Корни великого эксперимента по созданию самоуправляющегося общества на Североамериканском континенте уходят в другие великие эксперименты. После того, как Моисей вывел сынов Израиля (т.е. потомков Иакова) из Египта в пустыню Синая, они попытались создать политической порядок, основанный на законах Божьих. Израильтяне сохранили традицию поддержки тех, кто осуществлял особые прерогативы правления, неся ответственность за них перед законами Божьими. Для этого необходимо согласие управляемых, при условии, что метод нормативного исследования применяется среди равных с целью выработки объективных правил, соответствующих требованиям справедливости.
Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, предполагает и то, что люди могут ошибаться; вырабатывая критерии моральной и правовой оценки, они могут учиться друг у друга. Такое предположение имеет гораздо более общее значение для исследования, что следует из притчи о борьбе Иакова с Богом. Борьба Иакова с Богом не была попыткой одержать верх над Богом, а была попыткой понять Бога. Очевидно, что именно в награду за это качество Иаков был наречен Израилем: тем, кто боролся с Богом. Израильтяне высоко ценили борьбу и состязание как способ более глубокого понимания самих себя и мира, в котором они живут. Попытка осознать Бога как трансцендентальный порядок требует, что бы создания, которым свойственно ошибаться, в борьбе друг с другом совершенствовали свое понимание природы порядка во вселенной. Это борьба не ради того, чтобы одержать верх и подавить других, а ради того, чтобы продвинуться вперед по пути постижения мира.
Карл Поппер лучше других современных ученых постиг суть притчи о борьбе Иакова с Богом. Именно так я понимаю его работу «Догадки и опровержения» [119]. Книга «Лунатики» Артура Кестлера [56] предлагает взглянуть на интеллектуальные достижения человека на основе именно такого метода исследования. Этот метод отличается от метода Сократа в том виде, как он изложен в «Диалогах» Платона. Платон исходит из того, что можно увидеть свет истины. Притча же об Иакове, борющемся с Богом, говорит о том, что есть загадки, неподвластные человеческому пониманию.
Люди, которые теоретически осмысливали американские эксперименты по установлению конституционного правления, были, в широком смысле слова, хорошими израильтянами. Они поняли, что как процессы правления, так и процессы научного познания связаны с процессами конфликтов и их разрешения. Те, с кем они боролись, были не врагами, над которыми нужно было одержать верх, чтобы их подавить, а, скорее, коллегами, с которыми нужно было бороться во имя изучения их знаний и опыта для решения общих проблем.
Все это – не только проблемы общенационального уровня. Их сфера включает человеческие сообщества, различные по своим размерам – от семьи и небольшого круга соседей до глобальных масштабов. Приверженность пути соглашения и объединения в гражданские политические организмы – суть метод управления человеческими обществами, при условии, что люди готовы применять метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, и бороться друг с другом как коллеги во имя преодоления заблуждений и непонимания. Это метод создания сообществ, основанных на понимании, которые стремятся установить гармонию между светским и духовным, признавая в то же время, что люди могут заблуждаться. Общественное мнение находится в духовном родстве с наиболее фундаментальными религиозными учениями, а не с ортодоксией какой-либо отдельной религиозной секты.
Нельзя понять американский федерализм как великий эксперимент вне связи с его метафизическими предпосылками, запечатленными в сердцах и умах людей в форме приверженности двум принципам: заложенному в Золотом правиле методу нормативного исследования и борьбе людей, которым свойственно ошибаться, во имя преодоления заблуждений и непонимания. Таким способом люди учатся друг у друга и продвигаются вперед по пути познания сути проблемных ситуаций.
Вера в существование единой первоосновы порядка во вселенной – применение Золотого правила в вышеизложенном смысле – является, таким образом, основой использования одной власти для сдерживания другой и урегулирования конфликтов. Само наличие конфликтов дает возможность уточнять информацию, расширять горизонты исследования и подниматься до уровня общего понимания мира, основанного на взаимосвязанной системе порядка, в которой единство достигается через разнообразие.
Люди в федеральной республике могут совершать ошибки так же, как и Гоббсов суверен, и за ошибочные суждения следует такое же естественное наказание. Но до тех пор, пока они готовы бороться друг с другом не во имя господства и подавления других, а во имя более глубокого понимания того, что означает строить жизнь на основе соглашения, у них будет база для проведения великих социальных экспериментов. Однако эти эксперименты неизбежно обречены на провал, если люди будут считать, что они всеведущи, способны компетентно действовать во всех областях и знают, в чем состоит величайшее благо для большинства людей. Такого не может быть в мире, где отношения людей зачастую складываются вопреки их намерениям и интуиции.
Как при развитии политической науки с целью объяснения политических явлений, так и при развитии политического мастерства с целью создания политических институтов, возникают серьезные языковые проблемы. Одна из фундаментальных проблем феномена политики лежит в области языка. Люди регулируют свои отношения с помощью правил. Правила всегда выражаются словами. Следовательно, смысл, заложенный в словах, имеет основополагающее значение для человеческой организации. Если существуют различные пути упорядочения взаимоотношений людей, то должны быть и пути выявления смысловых различий в обозначающих их словах для достижения единства их смысла. Только тогда становится возможным обоснованное политическое обсуждение.
Если же согласия относительно смысла терминов нет, и один и тот же термин употребляется в различных значениях, то обоснованное обсуждение становится затруднительным, а выяснение смысла терминов требует длительного уточнения. Если отсутствует критическое самосознание при словесном описании политических явлений, то едва ли возможно достигнуть единства и в упорядочении политических взаимоотношений. Поскольку политический феномен – это взаимоотношения, выражаемые словами, то вполне можно ожидать размывания этих взаимоотношений по мере размывания смысла слов. «Федерализм» – один из тех терминов, в толковании которых существует большая путаница. Еще один из таких терминов – «суверенитет». Этот список можно продолжить, включив в него множество других терминов, таких как «государство», «правление», «демократия», «республика», «бюрократия», «право», «справедливость», «власть», «свобода», «централизация» и «децентрализация». Без достаточного единства в понимании смысла этих слов бесполезно даже говорить о политической науке или думать, что люди способны сами править собой через политические структуры и процессы, порожденные ими самими. Вместо этого возникнет невообразимая путаница, которая позволит возобладать историческим случайностям.
Смысл терминов приобретает особую важность, когда предлагается новая концепция. Единственное крупное концептуальное новшество, которое было введено на Филадельфийском конвенте в 1787 году, – это федерализм. Именно толкование этого термина, предложенное в «Федералисте», является объектом исследования Мартина Даймонда I.
Здесь также есть почва для путаницы. Авторы «Федералиста» применяли термин «федеральный» (foederal) как к правлению в соответствии со Статьями Конфедерации, так и к тому, которое предлагалось по новой Конституции. Термины «конфедерация» и «федеральный» по существу употреблялись как синонимы. Различия в смысле зависели от контекста. Это не было чем-то необычным, поскольку люди, которые разрабатывали новую концепцию, часто испытывали затруднения при достижении единства относительно правильности использования того или иного слова II.
Обстоятельства, при которых был написан «Федералист», обострили проблемы, связанные с употреблением слов. Трое активных, профессионально подготовленных людей (Александр Гамильтон, Джон Джей и Джеймс Мэдисон) по отдельности написали 76 очерков, опубликованных в виде серии газетных статей в течение примерно шести месяцев. Остальные очерки были написаны после того, как завершилась публикация этой серии. Очерки не были тщательно отредактированы, и у авторов не было возможности для доработки рукописи в целом после того, как она была вчерне завершена. Каждый, кто был членом коллектива авторов при написании большой рукописи, сможет понять, какие трудности и проблемы при этом возникают. Мысль о том, что «авторы «Федералиста» с особой тщательностью выбирали каждое слово» [123, р.73; цитата приписывается Даймонду], вероятно, верна лишь в той мере, в какой хорошо образованные юристы обычно тщательно выбирают слова и выражения III. У авторов «Федералиста» почти не было возможности следить за редакционными проблемами, возникавшими из-за различий в употреблении терминов, поскольку его публикация имела характер серии. Потенциальные редакционные проблемы отмечаются в очерке №1 «Федералиста», в то время, когда серия еще не была осуществлена в запланированном объеме. В дальнейшем очерки уже не перерабатывались, хотя общий объем серии изменился.
Различия в толковании термина «федерализм» в серии очерков под общим заглавием «Федералист» весьма существенны и принципиальны. Они оказывают влияние на понимание людьми теории, использованной при проектировании американской политической системы и принципов её функционирования. Если те или иные толкования навязываются читателю, можно ожидать затруднений при формировании целостного взгляда на сказанное авторами «Федералиста». Эти затруднения могут привести к тому, что он сочтет намерения авторов не вполне честными либо ошибочными. Более корректный подход к толкованию, очевидно, уменьшит трудности такого сорта.
В попытке справиться с некоторыми из этих трудностей я обратился прежде всего к доводам, выдвинутым Мартином Даймондом относительно смысла термина «федерализм» в «Федералисте». В своих доводах Даймонд основывается прежде всего на очерках №9 и №39. Чтобы изложить другое толкование, я приведу аргументы Гамильтона, изложенные в очерке №9. В этом очерке он анализирует вопрос о том, каким образом «прочный Союз» может служить гарантией от партийных распрей и мятежей. Фрагменты из очерков №55 и №58 дают нам объяснение причин тех институционных неудач, которые вызывали распри и мятежи в древних республиках. Следовательно, необходимо дополнить анализ очерка №9 использованием этих фрагментов. Затем я обращусь к аргументации, изложенной Мэдисоном в очерке №39, где он приводит доводы противников предложенной Конституции, чтобы дать им ответ, исходя из их собственных доводов и используя язык оппозиции. Попытка Гамильтона пролить свет на концептуальные проблемы, связанные с конфедерацией, будет рассмотрена на основе аргументов, приведенных в очерках №15 и №16. Это поможет нам правильно понять то, что Мэдисон в очерке №51 называет «исправной федеральной системой» 1. В конце я суммирую аргументы и исследую некоторые из их скрытых значений.
1 Американские федералисты. С. 186.
Очерк Даймонда «Взгляд «Федералиста» на федерализм», который я использую в качестве основного источника при разборе его доводов, начинается с определения современной точки зрения на федерализм. Сущностные характеристики федерализма, содержащиеся в его типичном современном определении, по мнению Даймонда, заключаются в том, что он разделяет политическую власть «между объединившимися штатами и центральным правительством, причем каждый из них имеет право на окончательное решение вопросов, входящих в его компетенцию» [29, р. 22]. Принятие «окончательного решения» соотносится с суверенитетом, понимаемым в значении верховной власти. Даймонд, таким образом, полагает, что федерализм – это разделение верховной власти между штатами и центральным правительством.
Он развивает эту мысль далее, отмечая, что «непосредственным и ставшим общепризнанным следствием такого определения... (является) то, что существуют три вида правления – конфедеративное, федеральное и унитарное (национальное) , и Соединенные Штаты являют собой пример, выраженный средним термином» [ibid.]. Затем он поясняет свое употребление этих трех терминов:
«В соответствии с этой точкой зрения, конфедерация и унитарное государство рассматриваются как две крайности. Определяющие характеристики конфедерации состоят в том, что объединившиеся государства сохраняют всю полноту суверенной власти, а центральный орган юридически целиком зависит от их воли; характерные черты, определяющие унитарное государство, заключаются в том, что центральный орган обладает всей полнотой суверенной власти, а местные органы юридически целиком зависят от воли всего государства. Следовательно, в соответствии с этой точкой зрения, федерализм – это действительно средний вид, поскольку его характерные черты состоят в том, что он модифицирует и затем соединяет характерные черты, определяющие два других вида. Федеральная система соединяет штаты, которые конфедеративно сохраняют за собой суверенитет в определенной сфере, с центральным органом, обладающим суверенитетом в общенациональном смысле в другой сфере; такое соединение создает нечто новое и отличное—то, что получило название федерализма» [29, р. 22].
Даймонд согласен, что это «тройное различие (терминов. – В.О.) было совершенно неизвестно людям, которые создавали Конституцию» [ibid., р. 23]. Напротив, термины «конфедерация» и «федеральный» употреблялись ими как синонимы. «Федеральное», т.е. относящееся к «конфедерации», противопоставлялось унитарному или общенациональному в дихотомическом ряду. Учитывая такое использование терминов, утверждает Даймонд, авторы Конституции «должны были, строго говоря, рассматривать её как соединение федеральных и общенациональных принципов» [ibid.]. Те, кого стали называть «антифедералистами», сами считали себя истинными федералистами, и Даймонд тоже считает их таковыми. Развивая свой тезис о том, что не существовало различия между употреблением терминов «конфедерация» и «федеральный», Даймонд доказывает, что анализ Александром Гамильтоном федерализма в очерке №9 «Федералиста» является, по крайней мере, незавершенным и, следовательно, «вводит в заблуждение и, возможно, преднамеренно» [ibid., р. 24]. Довод Мэдисона, высказанный в очерке №39, используется для демонстрации «сложносоставной» природы американской конституционной формулы. Даймонд считает, что, когда Гамильтон отвергает конфедерацию как основанную на ошибочной или недейственной концепции, он «в завуалированном виде отрицает и отвергает прежде всего именно федеральное устройство для Америки» [ibid., р. 39].Таким образом, Даймонд приходит к выводу о том, что «великое учение «Федералиста» сводится не к тому, каким образом стать федеральным, а к тому, каким образом стать наименее федеральным» [ibid., р. 40]. В своих выводах Даймонд косвенно трактует конфедерацию как правильное определение федерализма.
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон относит к достоинствам Союза то, что он мог бы служить «гарантией от партий ных распрей и мятежей» 1. Он указывает на нестабильность «малых республик Греции и Италии», результатом которой была «одна революция за другой» и которая «заставляла общество метаться от крайности тирании к крайности анархии» 23. Одни фракции добивались господства и использовали свою власть, чтобы эксплуатировать других. Угнетение и тирания открывали путь революции и анархии. Распри вызывали мятежи.
1 Американские федералисты. С. 55.
2 Там же.
3 Очерки №53, №55 и №58 не вошли в сборник избранных статей «Американские федералисты». Однако в процессе подготовки книги к печати вышел в свет первый полный перевод «Федералиста». В дальнейшем цитаты из вышеуказанных очерков и очерка №10 мы будем приводить по новому изданию. (Примеч. ред.)
Гамильтон не развивает далее свои мысли, чтобы объяснить, почему древние республики были столь подвержены институционным неудачам. Однако Мэдисон в очерках №55 и №58 «Федералиста»^ приводит теоретические доводы, позволяющие понять некоторые из причин, приводящих к институционным неудачам как в древних, так и в современных республиках.
Основная сложность та же, что и у любого коллегиального органа: одновременно может быть услышан и понят только один оратор. Поскольку обсуждение организовано так, что одновременно выступает только один оратор, то, чем больше количественный состав этого органа, тем меньше у его членов возможностей выразить свое мнение и тем большее влияние на ход заседаний оказывает руководство этого органа: «...чем большее число членов составляет законодательную ассамблею, тем меньше оказывается тех, кто на самом деле участвует в делах»4.4 Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М.; Прогресс, Литера, 1993. С. 391.
Деятельность любого большого коллегиального органа, будь то в условиях прямой или же представительной демократии, за висит от выбора небольшой группы людей относительно определения повестки дня и контроля над ходом заседаний. Влияние отдельного члена коллегиальной группы будет уменьшаться по мере увеличения числа её членов. Эти закономерности привели Мэдисона к выводу, изложенному в очерке №58 «Федералиста»:
«Как нельзя более заблуждаются все, кто полагает, будто, увеличивая число представителей сверх определенного количества, они тем самым укрепляют преграду, воздвигаемую против правления немногих. Опыт неизбежно научит их, что, напротив, избрав достаточное число представителей, способных обеспечить безопасность, осведомленность в местных делах и потребности всех слоев общества, они, добавляя новых, лишь действуют против собственных интересов. Внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленнее, и все чаще тем более скрытными, станут пружины, которыми направляются его действия» 1.
1 Федералист. С. 391.
Как считает Мэдисон, «в древних республиках, где собирали весь народ и каждый гражданин являлся на форум лично, какой-нибудь один вития или искусный политик по большей части увлекал за собой собравшихся и имел на них влияние, словно ему принадлежал скипетр или бразды правления» 2. Эти олигархические тенденции, внутренне присущие всем крупным коллегиальным органам, как утверждает Мэдисон, оказывают отрицательное воздействие на качество обсуждения. Для основательного обсуждения не хватает времени. «Чем больше число членов, тем относительно больше среди них таких, чья осведомленность о делах страны крайне ограниченна, а способность их вести очень низка» 3. Вместо упорядоченных заседаний возникает «суета и невоздержанность». При таких обстоятельствах, заключает Мэдисон, «во всех излишне многочисленных собраниях, из кого бы они ни состояли, страсть всегда выхватывает скипетр у разума. Даже если каждый афинянин был бы Сократом, любое собрание всех афинян неизбежно было бы скопищем» 4. Таким образом, для любого общего собрания характерны сильные олигархические тенденции. Это происходит безотносительно к персональному составу или личным достоинствам участвующих в нем людей. Как большое собрание народа при прямой демократии, так и большое собрание представителей подвержено влиянию тенденций, противоречащих намерениям, что приводит к господству немногих людей над принятием решений остальными. Там, где преобладает правление большинства, формируются коалиции, пытающиеся влиять на принятие решений. Большинство доминирует над меньшинством; у одних людей появляется возможность эксплуатировать других. Конфликты усиливаются по мере того, как лидеры фракций начинают бороться за господство над процессом принятия решений и наслаждаться плодами своих побед. Конфликты с легкостью перерастают в борьбу за власть с применением насилия. Несдерживаемая борьба между фракциями ведет к крайностям тирании или анархии.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же. С. 371.
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон признает, что не которые из причин институционных неудач в древних республиках были в определенной степени устранены в современных республиках при помощи достижений «политической науки», которые «либо совсем не были известны древним, либо мало были ими изучены» 1. В ряду этих достижений Гамильтон перечисляет «упорядоченное распределение власти между различными ведомствами; введение закономерных противовесов и взаимного ограничения властей; учреждение судопроизводства, где судьи сохраняют свою должность лишь в меру «безупречного поведения»; представительство народа в законодательной власти через выбранных ими депутатов» 2. Затем Гамильтон предлагает еще один принцип, уменьшающий риск институционных неудач в «гражданском правлении при системе народовластия»: «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ, в границах которой этим системам суждено вращаться – либо в пределах одного государства, либо в пределах крупной конфедерации, объединяющей несколько малых государств» (курс. – В. О.) 3. Каким образом «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ», в границах которой действует «гражданское правление при системе народовластия», может устранить тенденции, ведущие к институционным неудачам, – центральная проблема «Федералиста».
1 Американские федералисты. С. 57.
2 Там же.
3 Там же.
Анализируя эту проблему в очерке №9, Гамильтон отмечает, что преимущества конфедерации как гарантии против партийных распрей и мятежей – это не новая идея. Еще Монтескье признавал, что «небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие – от внутренней язвы» 1. Древние республики, которые управлялись как прямые демократии, были особенно беззащитны перед олигархическими тенденциями, сформулированными Мэдисоном в очерках №55 и №58 «Федералиста». Но проблема заключалась в том, что республика была беззащитна и перед внешней агрессией.
1 См. сноску на с. 61.
Гамильтон правильно указывал, что те республики, которые имел в виду Монтескье, были намного меньше, чем американские штаты. На основе выводов Монтескье американцам ничего не оставалось бы делать, «как только выбирать между поисками спасения в объятиях монархии либо последовательным дроблением штатов на бесконечно мелкие, завистливые, бранчливые, мятежные республики – эти гнусные рассадники нескончаемой распри, вызывающие повсеместно лишь жалость и презрение» 2.
2 Американские федералисты. С. 59.
Но Монтескье признавал, что конфедеративная республика давала людям возможность создать такой строй, «который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления» 3. Гамильтон приводит обширную цитату из рассуждений Монтескье, включая следующее определение конфедеративной республики:
«Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать. Это общество, которое может увеличиваться присоединением к нему новых членов до тех пор, пока оно не станет достаточно сильным, чтобы обеспечить безопасность входящих в него государственных единиц» 4.
3 Ш. Монтескье. Указ. соч. С. 268.
4 Там же. С. 268-269.
Значение этих возможностей для обеспечения внешней безопасности республики очевидно, если только эти возможности действенны. Монтескье полагал также, что институционную уязвимость республик перед олигархическими тенденциями можно уменьшить путем сохранения их малых размеров внутри более крупной конфедерации. Если какое-либо бедствие, например, узурпация власти некой личностью или народное восстание, произойдет в одной части конфедеративной республики, то другие её части, утверждал Монтескье, смогли бы предоставить необходимые средства для преодоления такого бедствия и обеспечить внутреннюю стабильность всей конфедерации.
Американцам были хорошо известны идеи Монтескье. Первая попытка образовать Соединенные Штаты Америки была предпринята в соответствии с традиционно признанными принципами конфедерации. Гамильтон попытался изложить определяющие характеристики конфедерации:
«Иные усматривают различие, скорее внешнее, чем существенное, между терминами конфедерация и консолидация штатов. Отличительной чертой первой считается то, что её власть распространяется лишь на штаты-участники, выступающие в роли коллективных лиц, но не на отдельные лица, населяющие штаты. Таким образом, утверждается, что общенациональный совет не должен вмешиваться ни в какие дела, связанные с внутренним правлением. Также настаивают на том, что все члены конфедерации (и в этом находят её уникальность) должны быть представлены точно одинаковым количеством голосов» 1.
1 Американские федералисты. С. 61.
Далее Гамильтон говорит о том, что «положения эти, по существу, произвольны; ни принципы, ни прецеденты за ними не стоят» 2. Хотя конфедерации в общем действовали в соответствии с этими принципами, наличие исключений привело его к выводу, что «в этой области не существует абсолютных правил». Когда принцип соперничества брал верх, «он служил причиной непрекращающихся беспорядков и бессильного правительства» 3 – т.е. институционные неудачи достигали критических размеров.
2 Там же.
3 Там же. С. 62.
Даймонд рассматривает эти же три характеристики, а именно: 1) правительство правительств; 2) невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов и 3) равное право голоса для всех участников, объединяя при этом как свое собственное определение федерализма, так и сущностные характеристики федерализма, о которых говорили противники Гамильтона. Гамильтон открыто ставит под сомнение разумность использования этих условий для проектирования системы правления. Даймонд критически относится к ответу Гамильтона тем, кто хотел, чтобы эти три характеристики применялись при разработке Конституции. Он утверждает, что Гамильтон вообще не дал ответа на вопрос, поскольку единственное, что он заявил, – то, что «это плохо для общества». «Короче говоря, – пишет Даймонд, – именно опровержение Гамильтоном точки зрения своих противников было произвольным и не было подкреплено ни принципом, ни прецедентом» [29, р.29].
Мы столкнулись с ключевым вопросом в попытке стать третейским судьей в споре между Гамильтоном и Даймондом. Даймонд исходит из предпосылки, что термины «федеральный» и «конфедерация» в «Федералисте» являются синонимами, приложимыми к одному и тому же объекту, сущность которого определяется следующими критериями: 1) правительство правительств, 2) невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов, 3) равное право голоса для штатов-участников. Гамильтон, напротив, исходит из того, что правительство над коллективными органами, т.е. правительство правительств – это ошибочная или недейственная концепция. Если Даймонд утверждает, что в конфедерации штаты сохраняют за собой все суверенные права, то Гамильтон считает абсурдным говорить о суверене, которым управляет несуверенное правительство. Логика суверенитета, означающего верховенство, предполагает, наоборот, что суверены управляют подданными. Гамильтон полагает, что традиционное определение конфедерации не выдерживает критики, поскольку опирается на непоследовательное словоупотребление: несуверенные правительства не могут управлять суверенами. Конфедеративная республика не может подавить господствующие фракции, узурпировавшие власть, не нарушая верховных полномочий входящего в её состав штата. Характеристики, относящиеся к отсутствию внутреннего правления и праву равного голоса штатов, не являются независимыми и определяющими. Это просто дополнительные атрибуты верховной власти штатов – членов конфедерации. Оперирование этими определяющими характеристиками выглядит, по мнению Гамильтона, вполне утонченно, но сама концепция конфедерации в её традиционном определении не выдерживает критики. Говорить о суверенах, правящих суверенами, или – что то же самое – о правительствах, управляющих правительствами, логически непоследовательно, принимая во внимание традиционное понимание терминов «суверенитет» и «правительство».
Затем Гамильтон в терминах, очень близких к терминологии Монтескье, предлагает дать новое определение конфедеративной республики как «ассоциации двух или более государств, действующей как единое государство». Он развивает эту мысль следующим образом:
«Что же касается полномочий федеральной власти, изменения её форм и целей – все это решается по свободному выбору. До тех пор, пока в такой республике не отменена раздельная организация правления для каждой из входящих в нее частей; до тех пор, пока она не перестала отвечать местным интересам в строгом соответствии с конституцией; тогда, даже в том случае, если она будет в абсолютном подчинении общей власти Союза, такая республика будет оставаться, как в теории, так и на практике, ассоциацией государств, т.е. конфедерацией. Предлагаемая Конституция, столь далекая от того, чтобы поддерживать отмену самостоятельной власти штатов, предоставляет им роль составных частей общенационального суверенитета, предусматривает их непосредственное представительство в сенате и оставляет за ними исключительное право на определенную и весьма важную часть суверенной власти. Это толкование полностью соответствует тому, что понимается под федеральным правительством при разумном толковании слов, образующих этот термин» 1.
1 Американские федералисты. С. 62-63.
Гамильтон по-разному употребляет термины «конфедеративная республика», «конфедерация» и «федеральный». Он говорит, что ошибочную концепцию, внутренне присущую традиционным определениям этих терминов, можно исправить, рассматривая конфедеративную республику как ассоциацию двух или более государств, действующую как единое государство, как сложносоставная, а не простая унитарная республика IV. Эти условия могут быть выполнены, только если республики – члены ассоциации будут занимать независимые конституционные позиции в отношении своих собственных дел («местные цели»). Суверенитет, трактуемый как полномочие издавать законы, будет разделен так, чтобы люди, живущие в этих республиках, подчинялись власти Союза в отношении общенациональных дел и были независимы в отношении прерогатив правления, которые относятся к юрисдикции отдельных штатов или республик. Штаты, в свою очередь, служат составными частями общенационального правительства посредством представительства в Сенате. Правительства не управляют правительствами как таковыми. Правительства обоих уровней включают в сферу своей деятельности индивидов – как граждан, так и должностных лиц – и осуществляют прерогативы правления в соответствии с конституционными полномочиями. Это, я считаю, истинные характеристики, определяющие то, что Мэдисон называл в очерке №51 «Федералиста» «исправной федеральной системой».
Ключевая проблема в этих дискуссиях – смысл термина «суверенитет». Верна ли концепция о том, что во всех человеческих обществах должен существовать единый источник верховной власти, который является и верховным источником права, находится над правом и не несет ответственности перед членами общества? Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» заявляет обратное, определяя суверенитет как право создавать законы. Гамильтон в очерке №15 «Федералиста» исходит из того, что правление подразумевает законодательную власть 1. Мэдисон в очерке №53 проводит различие между конституцией и законом: конституция устанавливается народом и не может быть изменена правительством, а закон устанавливается правительством и может быть правительством же изменен 2.1 Американские федералисты. С. 96.
2 Федералист. С. 358.
Исходя из этого различия, конституции можно рассматривать как основные, фундаментальные законы, устанавливающие условия правления, а акты, вводимые правительством, – как обыкновенные законы. Верховная власть принадлежит на роду, который определяет положения Основного закона путем соглашения и объединения людей в гражданские политические организмы. Не правительства являются верховными, а конституционное право народа устанавливать и изменять сроки и условия правления. Таким образом, если определять суверенитет как полномочие правотворчества, оно является объектом потенциального разделения труда. Но такое определение несовместимо с предпосылкой о том, что верховная власть принадлежит «правительству». Вот почему Гамильтон считал абсурдной идею о том, что правительства, осуществляющие верховную власть, сами при этом управляются несуверенным правительством.
Даймонд, наоборот, суммирует современное определение федерализма как «разделение коллективной власти, т.е. разделение верховенства (суверенитета, как принято говорить) между штатами – членами Союза и центральным правительством, причем каждый принимает окончательное решение в пределах своей компетенции» [29, р. 37].
Мы ощущаем тиранию слов. Люди обращаются друг к другу, используя при этом слова, которым они придают различный смысл. Верховенство права существует там, где люди обладают конституционными прерогативами и используют их для того, чтобы формулировать Основной закон, устанавливая сроки и условия правления. Это не совпадает с тезисом о том, что верховная власть может быть разделена между правительства ми штатов и общенациональным правительством. Правительства как таковые не являются верховными. Они подчинены Основному закону, сформулированному в конституциях, и изменить его может только народ в процессе конституционного выбора.
Я считаю, что Гамильтон сильно преувеличивал, утверждая, будто «полномочия федеральной власти, изменения её форм и целей – все это решается по свободному выбору» 1. Он, разумеется, не стал бы рассматривать проблемы национальной безопасности или внешней политики как то, что «решается по свободному выбору». Таким образом, у нас нет оснований полагать, что Гамильтон сказал последние слова в теории федерализма, хотя мы и можем принять его вывод о том, что концепция Монтескье неудовлетворительна и что общепризнанные критерии, использовавшиеся как противниками Гамильтона, так и в более поздние времена Даймондом и его коллега ми, «скорее внешние, чем существенные» 2. Эти определяющие характеристики не могут быть точными, если, как настаивает Гамильтон, они логически непоследовательны и основаны на ошибочной концепции. С другой стороны, дальнейшей разработки заслуживает тезис Монтескье о том, что возможно такое положение, когда одновременно действует более чем одно правительство, с тем чтобы демократическое общество, организованное в соответствии с республиканскими принципами, могло соотноситься и с более мелкими, и с более крупными единица ми правления. Этот тезис дает нам ключ для того, чтобы избежать институционных неудач, которые сокрушали древние республики.1 Американские федералисты. С. 62.
2 Там же. С. 61.
Упомянутый Гамильтоном принцип «РАСШИРЕНИЯ ОРБИТЫ», в границах которой могло бы лучше действовать гражданское правление при системе народовластия, – это принцип федерализма 1. Этот принцип изложен в очерке №9 «Федералиста», как относящийся к пределам «крупной конфедерации, объединяющей несколько малых государств» 2. Име ет смысл говорить о правительствах с ограниченной юрисдикцией, где принципы конституционного права могут применяться для ограничения тех, кто осуществляет полномочия правления – в штате или в федерации. Упоминание о расширенной республике предполагает республику сложного состава: ассоциацию республик внутри единой республики, где все они связаны нормами конституционного права. Федеральная республика включает множество частично совпадающих единиц правления, которые действуют в отношении людей, а не правительств как таковых.
1 Американские федералисты. С. 57.
2 Там же.
С этой точки зрения Мэдисон, завершая очерк № 10 «Федералиста», подчеркивает следующее:
«Таким образом, – пишет он, – в самой огромности территории и достодолжной структуре Союза зрим мы республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства. А потому в той же степени, в какой радуемся мы и гордимся, нося звание республиканцев, должно нам всеми силами лелеять в себе дух и поддерживать звание федералистов» 3.
3 Федералист. С. 86.
Этот абзац следует читать, обращая особое внимание на слова «достодолжная структура Союза», Тот, кто привержен республиканским принципам самоуправления, высоко ценит дух федерализма. Перефразируя Даймонда, можно сказать, что великое учение «Федералиста» состоит в том, что федерализм – это лучший способ организации «гражданского правления при системе народовластия» 1. Авторы «Федералиста» выбрали очень точное название для своей работы.
1 Американские федералисты. С. 57.
Многие политологи, читая этот абзац, игнорируют оценку Мэдисоном «достодолжной структуры». Они обращают внимание только на слова об «огромности территории». И поэтому заключительную фразу считают не вполне честной политической риторикой.
В очерке №39 «Федералиста» Мэдисон обращается прежде всего к вопросу о том, является ли новая система правления «строго республиканской как по своей общей форме, так и в частностях». При этом он полагает, что «никакая иная форма не будет совместима ни с духом американского народа, ни с коренными принципами Революции, ни с тем достойным уважения упорством, которое дает силы каждому поборнику свободы уповать во всех наших политических опытах на способность человечества к самоуправлению» 2. Республиканский принцип самоуправления должен, следовательно, применяться ко всем политическим экспериментам, предпринимаемым американским народом.
2 Там же. С. 134.
Положительно ответив на собственный вопрос, Мэдисон за тем переходит к рассмотрению утверждений своих критиков о том, что новое правление должно не только соответствовать республиканским принципам, но и в равной мере поддерживать федеральный принцип, «который определяет Союз как Конфедерацию суверенных государств». Противники же Мэдисона доказывают, что новое правление – это «общенациональное правительство, для которого Союз означает консолидацию штатов» 1. Следует подчеркнуть, что Мэдисон здесь говорит о том «федеральном принципе», в соответствии с которым Союз рассматривался как конфедерация суверенных штатов. Он соглашается с определяющими характеристиками, относящимися, в общем, к суверенитету (верховенству) штатов, при котором существует правительство суверенных штатов, невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов и равное право голоса для всех участников.
1 Американские федералисты. С. 139.
В следующем абзаце Мэдисон вносит ясность в свою аналитическую задачу: «Не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами, на котором основано это возражение, я предлагаю для определения степени правомочности самого возражения сосредоточиться на рассмотрении сущности предлагаемой системы правления». Он собирается отталкиваться от определения, предлагаемого теми, кто рассматривал Союз как конфедерацию суверенных государств, и притом «не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами» 2. Очевидно, что Мэдисон разделяет беспокойство Гамильтона относительно недостатка логической взаимосвязи в выражении «правительство суверенных штатов» (различие «скорее внешнее, чем существенное») . Через три абзаца он вновь напоминает читателю, что термины «федеральный» и «общенациональный» используются им в том смысле, как их понимают его противники 3. Таким образом, мы имеем дело с тремя утверждениями об особенностях смысловых значений терминов, употребляемых в очерке №39.
2 Там же. С. 139-140.
3 Там же. С. 144.
В своем анализе Мэдисон прежде всего обращается к принятию новой Конституции, основу которого составляют согласие и ратификация её населением каждого из штатов. В этом смысле Конституция – это скорее федеральный, а не общенациональный акт. Более того, акт принятия Конституции должен основываться «на единогласном выборе определенного числа штатов» 1. Каждый штат рассматривался как суверенная общность и должен был принять на себя обязательства по Конституции, подчиняясь «только своей собственной воле» 2. Это также соответствует «федеральному» характеру Конституции.
1 Американские федералисты. С. 141.
2 Там же. С. 142.
Рассматривая обычные полномочия правительства, Мэдисон характеризует Палату представителей как «общенациональную» по своей природе, а Сенат – как «федеральный». Выборы президента посредством коллегии выборщиков, где голоса распределены между штатами по соответствующей квоте, придают институту президентства смешанный характер. Поскольку предполагалось, что новое правительство будет действовать по отношению к индивидам, его можно считать «общенациональным» по характеру. Но с точки зрения объема его полномочий идея общенационального правительства включает в себя «неограниченную верховную власть над всеми людьми и вещами в той мере, в какой они представляют собой объекты законного правления» 3. Предлагаемое правительство в этом отношении не может считаться «общенациональным», поскольку его юрисдикция простирается только лишь на определенные, точно перечисленные сферы, а штаты сохраняют за собой «остающийся и неприкосновенный суверенитет в отношении всех других полномочий» 4.
3 Там же. С. 146.
4 Там же. С. 139.
Заключая свое рассуждение, в котором он использует термины «федеральный» и «общенациональный» в том смысле, как их понимали его противники, Мэдисон отмечает, что, таким образом, предлагаемая Конституция «оказывается ни общенациональной, ни федеральной в точном смысле слова», но «содержит в себе элементы обоих принципов» 5. Он оставляет без внимания «точность различия», на котором основаны возражения его противников” и, следовательно, не уделяет внимания и вопросу о природе «исправной федеральной системы» (очерк №51) в очерке №39 «Федералиста».
5 Американские федералисты. С. 141.
В доводах Мэдисона (хотя читатели это постоянно игнорируют) можно ясно проследить различие между ограниченным общенациональным правительством и унитарным общенациональным правительством с неограниченным суверенитетом (верховенством). В последнем смысле предлагаемое правительство «не может считаться общенациональным». Ограниченное общенациональное правительство полностью соответствует независимому осуществлению штатами «остающегося и неприкосновенного суверенитета в отношении всех остальных полномочий» 1, которыми Конституция не наделяет общенациональное правительство.
1 Американские федералисты. С. 145.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что одновременное осуществление власти ограниченным общенациональным правительством и штатами, обладающими ограниченным «суверенитетом» (т.е. полномочием принимать законы), представляет собой сущностную характерную черту «исправной федеральной системы».
В «Федералисте» не рассматривается вопрос о том, можно ли расширить федеральный принцип, с тем чтобы применить его к организации местных правительств в штатах или же других сообществах внутри национальных государств мира. Очевидно, это подразумевается в абзаце, которым Мэдисон завершает очерк №51:
«Несмотря на высказанные иными противоположные взгляды, существует правило, как верное, так и важное, смысл которого состоит в том, что чем крупнее общество по величине своей, тем легче ему справиться с задачей свободного правления, конечно, при условии, что величина его не будет превышать разумного в практическом отношении предела. К счастью для дела республиканского правления, практический предел объема республики может быть расширен благодаря разумным поправкам и добавлениям к принципу федерализма». 2
2 Там же. С. 188.
Если более крупное общество подразумевает и «достодолжную структуру», о которой говорится в очерке №10, то расширение федерального принципа было бы беспредельным. В той мере, в какой принципы ограниченного правительства и конституционного правления служат основой для организации всех единиц правления, «разумный в практическом отношении предел» применения федерального принципа может быть отодвинут весьма далеко. Но мы не должны питать иллюзий, думая, будто объединение суверенных государств наподобие Организации Объединенных Наций соответствует «исправной федеральной системе». Такова была суть проблемы, рассматривавшейся в 1787 и 1788 годах.
Очерк №9 заканчивается упоминанием об ошибочной теории, на которой основывались традиционные концепции конфедерации. В очерках №15 и №16 Гамильтон вновь возвращается к этой теме. При этом он отмечает, что, хотя недостатки «нашей общенациональной системы» являются общепризнанными, «польза» от такого признания была сведена на нет «усердной борьбой» противников федерального устройства «против целительных мер, основанных на принципах, единственно способных дать возможность этим мерам увенчаться успехом». Но в его позиции прослеживаются фундаментальные противоречия:
«Они все еще задаются целью совместить несовместимое: усилить федеральную власть без ослабления власти штатов, добиться суверенитета Союза и полной независимости штатов. В конце концов они все еще продолжают лелеять со слепой преданностью идею imperium in imperio» 1.
1 Государство в государстве (лат.).(Примем, перев.) Американские федералисты. С. 92.
Гамильтон говорит, что в штатах не может существовать неограниченный суверенитет, и при этом призывает к наращиванию Союзом правительственной власти. Бессмысленно говорить о «государстве в государстве», о правительстве правительств или о суверене суверенов. Термин «суверенитет», означающий верховенство, подразумевает, что суверен правит своими подданными, а не другими суверенами. Гамильтон же, напротив, утверждает: «Нет ничего бессмысленного или неосуществимого в идее лиги или союза между независимыми нациями в определенных, ограниченных целях, с точностью сформулированных в договоре, включая все подробности в отношении времени, места, обстоятельств и числа, союза, в рамках которого ничего не оставлено ни на усмотрение, ни на случай и выполнение которого зависит полностью от добросовестности сторон».
В таком союзе независимые нации сохраняют полный суверенитет, и союз может быть расторгнут в одностороннем порядке. Но рассуждения о мире и справедливости нельзя строить на основе, которая зависит от добросовестности и добровольных действий сторон: мир и справедливость зависят от способности принимать на себя жесткие обязательства.
Концепция правительства подразумевает нечто большее, чем просто соглашение, выполнение которого зависит от добросовестности сторон:
«Термин правительство подразумевает законодательную власть. Идея закона немыслима без сопровождающей его санкции, иными словами, взыскания или наказания за неповиновение. Если же неповиновение не влечет за собой взыскания, то решения и приказы, претендующие на звание закона, окажутся не более чем советом или рекомендацией» 2.
2 Американские федералисты. С. 94.
Для того, чтобы быть эффективными, законы должны быть действенными. Законы не могут быть действенными, если для этого требуется предварительное согласие тех, в отношении кого они должны действовать; человеческие общества должны смягчить правило единогласия. Идея правительства требует иного, нежели «полная независимость штатов» 3. Традиционные характеристики, определяющие конфедерацию, не выдерживают проверки с точки зрения их теоретического обоснования, поскольку они не отвечают даже минимальным необходимым условиям существования правительства. Когда люди претендуют на то, что конфедерация, в её традиционном определении, представляет собой правительство, они просто сами себя обманывают.
3 Американские федералисты. С. 94.
Далее Гамильтон утверждает, что «самое большое и коренное зло в построении существующей конфедерации состоит в принципе ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Союза, распространяющейся на ШТАТЫ или ПРАВИТЕЛЬСТВА, выступающие в роли КОРПОРАТИВНЫХ или КОЛЛЕКТИВНЫХ ЛИЦ, в отличие от ОТДЕЛЬНЫХ ЛИЦ, которые их составляют» 1 . Наказание за неповиновение закону может быть наложено двумя способами. Первый способ – через суд и представителей юридической власти, когда право применяется по отношению к отдельным лицам. Второй – обращение к коллективным санкциям – применяется в отношении коллективных лиц. Гамильтон считает, что применение коллективных санкций требует принуждения силой оружия: правосудие несовместимо с санкциями против коллективных лиц. Именно эта проблема лежит в основе его диагноза причин неудачи конфедерации и именно поэтому он полагает, что для исправления фундаментальных ошибок и недочетов в концепции конфедерации требуются «изменения основных принципов и опорных колонн, на которых покоится вся постройка» 2, т.е. федеральная система правления.
1 Американские федералисты. С. 93.
2 Там же.
Если мы постараемся не предвзято разобраться в том, что именно так сильно беспокоит Гамильтона в этой проблеме, то нужно попытаться представить себе, что происходит, когда коллективные лица становятся объектом применения санкций за нарушение каких-либо норм права. Если санкция применяется к коллективному лицу, то невозможно провести различие между истинными виновниками и невиновными посторонними людьми. Рассмотрим для примера, что произойдет, если санкции будут применены против частной корпорации, созданной с целью извлечения прибыли. Корпорацию нельзя арестовать и посадить в тюрьму. С корпорации может быть взыскан штраф. Этот штраф может быть выплачен из средств корпорации. Средства корпорации складываются либо из вложений, сделанных акционерами, либо из доходов, полученных от продаж. Бремя выплаты штрафа, в таком случае, ляжет на держателей акций, или на покупателей, или же на тех и других вместе. Но ни держателей акций, ни покупателей нельзя считать виновными в совершении уголовно наказуемого преступления. Применение коллективных санкций дает возможность лицам, виновным в совершении преступления, избежать наказания, а бремя коллективных санкций ляжет на невиновных посторонних людей. В таких обстоятельствах не может свершиться правосудие, а может быть лишь преумножена несправедливость.
Гамильтон делает вывод, что, если на Союз возложены полномочия правления, то «мы должны решиться включить в наш план элементы, составляющие, как можно считать, принципиальное различие между лигой и правительством; мы должны расширить полномочия Союза вплоть до вручения ему власти над отдельным гражданином – единственным уместным объектом правительственной власти» 1.
1 Американские федералисты. С. 95-96.В очерке №16 «Федералиста» основные идеи федералистского решения этой проблемы выражены следующим образом: «...если возможно устроить федеральное правительство, способное регулировать общие нужды и обеспечивать общее спокойствие, оно должно быть основано на принципах, противоположных тем, которые выставляются противниками предлагаемой Конституции. Его действия должны распространяться непосредственно на отдельных граждан. Оно не должно нуждаться в промежуточном законодательстве; оно само должно обладать властью» 2.
2 Американские федералисты. С. 106-107.
Федеральное устройство подразумевает множественные единицы правления с частично совпадающей юрисдикцией. Общенациональное правительство обладает ограниченной юрисдикцией, но общей компетенцией управлять в пределах своей юрисдикции. Штаты также обладают ограниченной юрисдикцией и общей компетенцией управлять в пределах своей юрисдикции. При этом каждый из уровней правительства руководствуется принципами конституционного права.
Концептуальное новшество, введенное в проекте федеральной системы правления, заключается в одновременной деятельности всех элементов системы сложносоставной республики, каждый из которых действует прежде всего в отношении отдельных личностей и граждан. Граждане действуют коллективно, принимая конституционные по своей сути решения, касающиеся установления сроков и условий правления, а так же индивидуально – осуществляя основные прерогативы личности, наделенной конституционными правами, чему, в свою очередь, соответствуют ограничения правительственной власти. Это концептуальное изменение, касающееся положения личности, изменило и «опорные колонны» проекта американской федеральной системы правления.
Гамильтон и Мэдисон полагают, что «исправная федеральная система» предполагает частично совпадающую юрисдикцию ограниченного общенационального правительства и ограниченных правительств штатов, которые независимо друг от друга и одновременно осуществляют свои полномочия в отношении отдельных лиц. Ограничения установлены в положениях Конституции США и конституций различных штатов. Положения, относящиеся исключительно к Союзу в целом, представляют полномочия ограниченного общенационального правительства. Остальные полномочия сохранены за штатами. Такое устройство соответствует современному определению «сущностных характерных черт федерализма», данному Даймондом; они включают в себя разделение верховной власти «между объединившимися штатами и центральным правительством, причем каждый из них имеет право на окончательное решение вопросов, входящих в его компетенцию» [29, р.22]. Важнейшее условие при этом состоит в том, что правительства не являются верховными. Однако Даймонд пренебрегает вопросами принятия конституционных решений, занимающих важное место в американской системе правления. Следующий из данного Даймондом определения тезис о том, что «существуют три вида правления – конфедеративное, федеральное и унитарное (национальное)» [ibid.], не был бы воспринят Гамильтоном, да и Мэдисоном, по-видимому, тоже. Гамильтон, вероятно, счел бы, что то, что Даймонд называет конфедеративным правительством, не является правительством вовсе.
Стремясь избежать ссылок на то, что он считает логическим абсурдом, Гамильтон по-разному употребляет термины «конфедерация», «конфедеративный» и «федеральный» в отношении системы правления, состоящей из единиц правления с частично совпадающей юрисдикцией. Гамильтон также использует термин «консолидация» применительно к организации Союза как единой структуры ограниченного правления, не подразумевая при этом лишения штатов статуса независимых единиц правления. Консолидация имеет место лишь в отношении общенациональных интересов; в отношении местных дел сохраняется независимость каждого штата.
Таким образом, Даймонд прав, говоря о том, что авторы «Федералиста» довольно небрежно используют термины «конфедерация» и «федеральный» как синонимы. Они обычно проводят различия между правильным, с их точки зрения, значением этих терминов и их ошибочным смыслом в зависимости от контекста. Но при этом неизбежно возникает неопределенность и двусмысленность. Базовые характеристики, которые, по мнению Даймонда, представляют истинный смысл терминов «конфедерация» и «федеральный», откровенно и решительно отвергаются Гамильтоном как примеры логического абсурда, поскольку они не соответствуют сущностным характеристикам, определяющим правление, и поэтому бессмысленно использовать их в отношении того или иного вида правления.
Авторы «Федералиста» не согласились бы также и с тем, что общенациональные правительства тождественны унитарным правительствам. Унитарные общенациональные правительства обладают неограниченным суверенитетом. Следовательно, ограниченное общенациональное правительство совместимо с принципами федерального устройства, а неограниченное общенациональное правительство с ними несовместимо. Федерализму приходит конец, когда общенациональное правительство узурпирует прерогативы других единиц правления и осуществляет неограниченную власть над всеми людьми и объектами. И здесь опять-таки возникают неопределенность и двусмысленность, потому что авторы «Федералиста» не всегда используют термин «ограниченное общенациональное правительство» в отношении правительства, которое должно было быть создано в соответствии с новой Конституцией. К сожалению, они по-разному употребляют термины «общее», «федеральное» и «общенациональное» в отношении этого правительства.
В опровержение этого Даймонд говорит, что федеральная система – не единственный способ распределения власти и со подчинения различных единиц правления. Система децентрализованной власти внутри унитарного национального государства также может привести к значительной независимости местных органов власти в системе местного самоуправления. В качестве примера он указывает на английскую систему местного самоуправления.
Такую вероятность можно было бы счесть теоретически обоснованной, если предположить, что те, кто обладает полным суверенитетом, могут быть великодушно заинтересованы в поддержании республиканских институтов местного самоуправления. Но предполагать это означало бы, как говорит Гамильтон, «забыть о том, что людям свойственно честолюбие, мстительность и хищничество» 1. Мэдисон действительно утверждает, что представительные институты откроют доступ к власти более квалифицированным людям по мере увеличения размеров республики. Но он также утверждает, что эти размеры соотносятся и с олигархическими тенденциями в крупных законодательных собраниях. Кроме того, Гамильтон намекает на личные страсти тех, кто занимает руководящее положение:
«Люди этого рода, будь они ставленниками короля либо любимцами народа, не раз злоупотребляли доверием и под предлогом радения за общественное благо, без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям» 2.
1 Американские федералисты. С. 45.
2 Там же.
Американцы, в своем желании избежать проблем, связанных с подавлением и тиранией, использовали процессы принятия конституционных решений для формулирования Конституции в качестве совокупности норм права, которые применяются к организации и деятельности самого правительства. Почему американский народ должен был просто отдать неограниченный суверенитет общенациональному правительству и рассчитывать только на его добрую волю при создании эффективных республиканских институтов местного самоуправления? Логика американского решения этой проблемы была противоположной. Американцы опирались на свою способность приходить к взаимному соглашению относительно условий правления с тем, чтобы образовать такую систему правления, которая соответствовала бы избранным ими самими принципам и формам. Этот процесс сохраняет жизнеспособность до тех пор, пока могут проводиться в жизнь нормы конституционного права, ограничивающие тех, кто осуществляет прерогативы правления. Федеральная система зависит от поддержания ограничений в отношении прерогатив правления. Когда демократическое общество теряет связь с хорошо отлаженным процессом конституционного выбора, возможности поддержания эффективных ограничений в отношении этих прерогатив значительно сужаются.
Вера в единственное правительство, монополизирующее суверенную власть, несовместима с поддержанием республиканских институтов местного самоуправления. Американский опыт политики «партийных машин» и правления «партийных боссов» в XIX веке внес свою лепту в выхолащивание местного самоуправления. Потребовалась продолжительная конституционная борьба на уровне штатов, прежде чем удалось эффективно ограничить власть законодательных собраний (легислатур) штатов и были приняты адекватные положения относительно местного управления и контроля над местными делами. «Реформа» местного управления в Англии, проведенная в XX веке, так его трансформировала, что существуют серьезные сомнения относительно его «самоуправляемое™». Указание на возможность децентрализации – это весьма неудовлетворительная паллиатива конституционной системе правления, основанной на федеральных принципах одновременного осуществления полномочий правления.
Хотя я утверждал, что положения «Федералиста», касающиеся федерализма, гораздо более обоснованны, чем полагает Даймонд, тем не менее, надо признать, что некоторым из аргументов Гамильтона и Мэдисона присущи неопределенность и двусмысленность, что вызывает серьезные затруднения. Во-первых, недостаточно подчеркивается практически уникальное положение процесса принятия конституционных решений в предлагаемой ими американской системе правления и взаимоотношения между процессом принятия конституционных решений и организацией и поддержанием федеральной системы. Американцы того времени были настолько погружены в процессы принятия конституционных решений, что воспринимали их разумность как должное; они не чувствовали необходимости развивать теорию конституционного выбора. Лишь в XX веке, подвергнув осмеянию формальные черты конституций, мы сочли необходимым напомнить самим себе о значении теории конституционного выбора для понимания и проектирования политических систем. Однако было бы весьма полезно, если бы американцы изложили свою теорию конституционного выбора столь же обстоятельно и тщательно, как Томас Гоббс – свою теорию суверенитета.
Во-вторых, явная путаница возникает вследствие неопределенности и двусмысленности использования в «Федералисте» таких терминов, как «конфедерация», «федеральный», «общенациональный», «штат», «консолидация», «демократия», «республика», и многих других. Обычно эту проблему можно решить, если читатель должным образом понимает политическую теорию. Но вопрос заключается в том, что такое должное понимание политической теории? Вполне очевидно, что Даймонд опирается на иное понимание политической теории, чем я. Наиболее подходящей теорией для понимания смысла американского федерализма является то, что Гамильтон называл общей теорией ограниченных конституций.
К сожалению, мы обычно видим только то, что хотим увидеть. Пока мы не откроем для себя иные возможности концептуализации нашего опыта, следует критически относиться к понятиям, которые мы употребляем. Не солнце восходит, а Земля вращается; и, тем не менее, у нас, людей, есть эстетический опыт наблюдения за восходом солнца, хотя при этом мы знаем, что опыт этот – всего лишь интересная иллюзия, достойная высокой эстетической оценки. Правительства не являются верховными, когда их власть ограничена нормами конституционного права и теми процессами, которые эффективно направляют течение общественных дел. Иллюзия всеведущего наблюдателя, основанная на том, что якобы может существовать «правительство», компетентное в решении всех вопросов, весьма привлекательна для некоторых людей, но это крайне опасная иллюзия.
В-третьих, использование термина «суверенитет», как нам кажется, вносит ненужную путаницу в «Федералист» и во все последующие рассуждения относительно американской системы правления. Термин «суверенитет» часто употребляется, когда имеется в виду осуществление верховной власти. Некоторые, в том числе и Гоббс, утверждают, что верховная власть не может быть ограничена. Гоббс, подобно Гамильтону в его рассуждениях о конфедерации, полагает, что говорить об ограничении суверенитета, означающего верховенство, – это логический абсурд. Другие, например, Токвиль, используют термин «суверенитет», имея в виду право творить законы. Это подразумевает совершенно иное его значение в демократическом обществе, в котором законодательные процессы, действующие в отношении основных законов (т.е. конституций), отличаются от тех процессов, которые действуют в отношении обычных законов, создаваемых и применяемых «правительствами».
Концепции ограниченного общенационального суверенитета и ограниченного суверенитета штатов ставят вопрос о том, кто устанавливает эти ограничения. Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к конституциям и процессам принятия конституционных решений. Если мы считаем, что народ, выступающий как коллективное лицо, осуществляет верховную конституционную власть, то можем ли мы, в таком случае, считать народ сувереном? Он принимает законы, устанавливающие сроки и условия правления. Таким образом, можно сказать, что федеральная система – это такая система, которая включает понятие народного суверенитета. Но тогда перед нами встает вопрос о том, что представляет собой народ и в каком контексте он действует. Этот вопрос заставляет нас вновь обратиться к договорной природе конституции и тем метафизическим и моральным основам, которые питают процессы конституционного выбора и терминологию, используемую для формулирования теории конституционного выбора.
Американские эксперименты в области конституционного выбора можно лучше понять, если мы откажемся от ссылок на теорию суверенитета и вместо этого обратимся к теории конституционного выбора. Основной вопрос при конструировании системы правления заключается не в наделении неограниченными и неделимыми полномочиями некой суверенной общности, которая обладает верховной властью и правит обществом. Напротив, задача состоит в разделении и распределении власти, с тем чтобы нормы конституционного права устанавливали как возможности, так и ограничения, распространяющиеся и на граждан, и на правительственных должностных лиц. Разработана такая система, в которой граждане могут налагать не меньшие правовые ограничения на должностных лиц (как объектов действия права), чем должностные лица – на граждан (как объектов действия права).
Задача создания системы правления, основанной на теории конституционного выбора, хорошо сформулирована Мэдисоном в очерке №51 «Федералиста»:
«Эта политика придавать дополнительную силу самим по себе недостаточным благим побуждениям, сталкивая друг с другом противоположные и соперничающие интересы, проходит сквозь всю сеть человеческих отношений, как общественных, так и частных. Примеры такой политики особенно многочисленны на уровне власти ниже верховного, где постоянно преследуется цель разделить власть между рядом должностей или органов таким образом, чтобы каждый из них ограничивал другие, и устроить все так, чтобы личная заинтересованность должностных лиц стояла на страже общественных интересов. Вызванные благоразумием, такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве» 1.
1 Американские федералисты. С. 182.
Там, где одни интересы сталкиваются с другими, должны действовать процессы выражения соперничающих интересов и достижения решений, касающихся предметов соперничества. Эти прерогативы должен осуществлять народ при выборе должностных лиц и принятии конституционных по своей природе решений. То, каким образом народ осуществляет свои прерогативы, используя конституционную систему правления, имеет определяющее значение для эффективного поддержания ограничений, налагаемых конституционным правом. Гамильтон признает, что природа и объем полномочий, установленных конституцией, может иметь лишь ограниченный эффект – это не более чем слова на бумаге. Он говорит:
«Все сверх этого следует оставить на долю благоразумия и твердости народа, который с весами в руках, надо надеяться, всегда озаботится сохранить конституционное равновесие между союзным правительством и правительствами штатов» 2.
2 Федералист. С. 208.
Этот принцип применим ко всем конституционным ограничениям, которые зависят от «благоразумия и твердости народа». Конституционное равновесие в федеральной системе, внутренние сдержки и противовесы в любой единице правления, конституционные права личности в отношениях с правительством – все это прежде всего зависит именно от «благоразумия и твердости народа». Но именно такой способ, с помощью которого одни интересы сдерживают другие, обеспечивает действие процессов получения людьми информации и, следовательно, позволяет им принимать решения.
Алексис де Токвиль в двух заметках, сделанных в своей записной книжке 28 и 29 декабря 1831 года [145, р. 247-248], признал наличие тесной связи между конституционными принципами и просвещенностью граждан как необходимым условием действенности этих принципов:
«Аксиома американского публичного права состоит в том, что каждой из властей могут быть предоставлены все полномочия в её собственной сфере, которая должна быть очерчена таким образом, чтобы не дать ей (власти. – В.О.) возможности преступить за пределы (своей сферы. – В.О.); это великий принцип, и он заслуживает внимательного изучения.
Можно сказать, что только очень просвещенный народ был способен разработать федеральную Конституцию Соединенных Штатов, и только очень просвещенный народ, к тому же привыкший к представительной системе, был способен заставить этот сложный механизм работать. Только такой народ знает, как удержать различные власти в пределах их собственных сфер; без постоянного внимания и заботы между этими властями непременно возникли бы жестокие конфликты. Конституция Соединенных Штатов – это поистине вызывающий восхищение документ, но, тем не менее, можно с уверенностью утверждать, что её создатели не добились бы успеха, если бы за предшествовавшие сто пятьдесят с лишним лет различные штаты Союза не почувствовали бы вкуса и не имели бы практического опыта в создании своих собственных провинциальных правительств, а также если бы высокий уровень цивилизованности не заставил бы их в то же время поддерживать сильное, хотя и ограниченное, центральное правительство. Федеральная Конституция Соединенных Штатов, как мне кажется, предусматривает наилучшее и, возможно, единственное устройство, которое позволяет создать обширную республику; но при этом такое устройство не смогло бы действовать, если бы не существовало предшествовавших условий, о которых я говорил выше».
Теория конституционного выбора позволяет нам понять, как может быть организована демократическая система правления – такая, о которой можно было бы сказать, что в ней правит народ. Общая теория ограниченных конституций может также применяться при организации системы множества единиц правления на базе теории федерализма. Таким образом, принципы конституционного выбора можно применить ко всем политическим экспериментам. Опыт относительно простых решений можно приложить и к разрешению более сложных ситуаций, возникающих в случаях, когда граждане сами являются и правителями, и объектами действия права. Традиционная теория суверенитета, напротив, исходит из того, что некий единственный орган осуществляет верховную власть. Такая предпосылка несовместима с существованием демократического общества в масштабах целого континента.
Вероятно, сказанного достаточно для того, чтобы понять и оценить тот огромный вклад, который авторы «Федералиста» внесли в теорию конституционного правления и федерализма, а эта теория, в свою очередь, является огромным вкладом в формирование демократических принципов самоуправления. Именно теория сложносоставных республик с частично совпадающими юрисдикциями единиц правления позволяет демократическим обществам достигать континентальных масштабов. На нас лежит нелегкое бремя продвижения вперед, за пределы того, что было сделано в конце 1780-х годов. Но для этого следует критически отнестись к понятиям, которые мы используем. В противном случае наши усилия могут стать шагом назад. Пренебрегая опытом и знаниями наших предшественников, мы тем самым игнорируем подстерегающие нас в жизни опасности.
19 февраля 1985 года Верховный суд Соединенных Штатов принял решение по делу «Гарсиа против городского управления транспорта Сан-Антонио» 1. Суть спора заключалась в следующем: могли ли положения Закона о справедливых стандартах труда, касавшиеся заработной платы и количества рабочего времени, применяться к наемным работникам Управления транспорта, либо Управление транспорта, как учреждение штата, обладало иммунитетом в отношении федерального регулирования в соответствии с клаузулой о торговле Конституции США, наделяющей федеральный Конгресс полномочием регулировать торговлю «между отдельными штатами». Большинство членов Верховного суда, подготовленное судьей Гарри Блэкмуном, сочло, что федеральный Закон о справедливых стандартах труда применим к Управлению транспорта.
1 «Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority», 469 US. 528 (1985).
Существо данного решения не отличалось от многих других решений, касавшихся применения общенационального зако нодательства к механизмам управления в штатах и на местах. Отличительной чертой этого решения было то, что оно стало поводом для пересмотра членами Верховного суда конституционной клаузулы о торговле в свете полномочий Конгресса, определенных клаузулой «О необходимом и достаточном» 1 и X поправкой к Конституции США, которая гласит, что они (полномочия. – Ред.) «остаются за штатами или за народом» 2. Излагая позицию Верховного суда, судья Блэкмун не смог подыскать критерия, который можно было бы использовать для установления дискреционных ограничений на реальные полномочия, составляющие по Конституции США объем федеральной власти. Смысл конституционных положений, наделяющих Конгресс правом регулировать торговлю между отдельными штатами, был расширен с тем, чтобы включить все, что влияет на междуштатную торговлю или находится под её влиянием. В той мере, в какой используется это толкование клаузулы о торговле, полномочия федерального Конгресса потенциально могут распространяться, насколько я понимаю, на все аспекты жизни американского общества.
1 Согласно этой клаузуле, Конгресс имеет право «издавать все законы, каковые будут необходимы и достаточны» для реализации полномочий Конгресса и всего правительства. Она стала юридической основой для расширения полномочий Конгресса и всего федерального правительства в целом, включая суды и органы исполнительной власти.
2 Принятая в 1791 году X поправка к Конституции США гласит, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Цит. по: Американские федералисты. С. 315.
В свете этих обстоятельств судья Блэкмун пришел к выводу о том, что создатели Конституции США «решили опираться на федеральную систему, в которой сдерживание федеральной власти над штатами было скорее заложено в деятельности самого общенационального правительства, нежели в дискреционных ограничениях на объекты федеральной власти. Суверенные интересы штатов, в таком случае, более надежно защищены при помощи процедурных гарантий, заложенных в структуре самой федеральной системы, чем судебными ограничениями федеральных полномочий» 3.
3 105 S.Ct. 1018; 1985.
Конкретные ограничения власти федерального Конгресса и штатов, содержащиеся в первых восьми конституционных по правках, а также в XIII, XIV и XV поправках, в принципе могут быть основанием для вынесения судебного решения. В противном случае судья Блэкмун должен был бы исходить из того, что объем реальных материальных полномочий федерального правительства не является предметом для вынесения судебного решения при установлении ограничений общенациональной власти. Такие ограничения скорее защищены самой «федеральной» структурой национального правления, которая предусматривает участие штатов в организации выборов, установлении форм представительства и членства в Конгрессе и в выборах Президента. Предполагается, что сам способ участия этих структур в политическом процессе дает надлежащий набор гарантий. Штаты и местные органы могут опираться на структуры и процедуры общенационального правительства для защиты своих интересов. У судей нет необходимости, да и возможности, налагать ограничения на реальные материальные полномочия федерального правительства.
Станет ли «дело Гарсиа» лишь незначительным эпизодом в истории конституционной юстиции США, будет зависеть от того, как оно будет истолковано. В той мере, в какой оно опирается на понимание права и смысла деятельности правительства, ставшее преобладающим в XX веке, это дело не имеет большого значения и заслуживает упоминания лишь в качестве примера продолжающегося процесса централизации американской системы правления. Но если опираться на общую теорию ограниченных конституций, которая лежала в основе американской федеральной системы правления, то «дело Гарсиа» можно рассматривать как дело, в котором Верховный суд сделал явный шаг к отказу от местной конституционной юрисдикции в пользу реальных материальных полномочий федерального правительства.
Эта неопределенность проистекает из сложившейся в XIX и XX веках традиции «проникновения за фасад», которая стала важным способом анализа и оценки права и государственного правления I. Задача аналитика состояла в том, чтобы понять «реальную механику» власти в процессе формирования коалиций-победителей (winning coalitions), а не в углублении в пустые формальности и внешнюю мишуру, составляющие фасад правления. Конституции стали рассматриваться как нечто формальное, что украшает фасад политики и скрывает основополагающие реальности. Точно так же теории, используемые для концептуализации и создания структур и процессов правления, рассматривались как «книжные теории» и «слова на бумаге», не имеющие никакого отношения к политическим реалиям [163, р. 31]. «Проникновение за фасад» стало обязательным для представителей реалистического подхода в области политики и права. Какой уважающий себя ученый будет заниматься изучением фасада, в то время как фундаментальная задача науки состоит в понимании реальных взаимоотношений власти?
Однако остается главный вопрос: способны ли люди в достаточной степени сами формировать свои социальные реальности? Если да, то человеческие общества можно рассматривать как искусственные (артефактные) по своей сути. В таком случае понятия, используемые для характеристики и создания моделей властных взаимоотношений, могут стать базовыми элементами для понимания социальных реальностей. Артефакты требуют понимания концепций, намерений и навыков тех, кто их создает, даже когда они представляют собой сознательно упорядоченные модели человеческих взаимоотношений. Когда мы имеем дело с творениями человека, следует принимать во внимание его знания, намерения и технологию воплощения им своих творений. Без таких концепций невозможно применение права при создании моделей порядка и переменах в современных обществах. Вопрос состоит в том, применимы ли эти принципы также и к системам правления, или же все правительства являются по своей сути олигархическими, где одни люди правят другими?
Применение методологии, присущей наукам о явлениях культуры, а не естественным наукам, как это делали сторонники политического и правового реализма, позволило бы нам подойти к проектированию институтов правления как к человеческим артефактам. Тогда становятся теоретически более ясными причинно-следственные связи, что дает возможность осознанно поддерживать одни тенденции и препятствовать развитию других. Любой артефакт может использоваться в качестве инструмента или орудия. Другое дело, что сама концепция проекта может оказаться ошибочной, и инструмент не будет работать так, как предполагалось. Но для такого умозаключения требуется компетентная оценка намерений, касающихся использования этого инструмента, – его возможностей, равно как и их пределов.
С этой точки зрения конституцию можно сравнить с серией набросков или эскизов, намечающих основные структурные черты правления. Знание концептуального замысла проекта [100; 103, chs.l ,4,9] помогает нам понять и заложенную в нем теорию его работы.
Не следует считать конституции простыми формальностями, а теории, лежащие в их основе, «книжными теориями» или «словами на бумаге». Они являются существенным элементом, необходимым для нашего понимания того, какой представлялась авторам механика работы системы правления.
Если люди должны создавать правительства и править на основе размышления и выбора, то возникает необходимость уточнить понятия, лежащие в основе формирования человеческих решений, действий и суждений. Ниже я хочу остановиться на том, как доктрина Блэкмуна соотносится с предположениями Мэдисона в очерке №39 «Федералиста», которые во многом совпадают с доводами Блэкмуна. При попытке построения на основе предположений Мэдисона определенной и убедительной правовой доктрины, подкрепляющей аргументацию Блэкмуна, возникают существенные проблемы. Затем я кратко остановлюсь на связи между избирательными механизмами, видами представительства и коллективными решениями с целью показать слабое взаимодействие между тем, как люди голосуют, и тем, что потом делает так называемое «правительство». Названные процессы не предопределяют политические результаты; в лучшем случае они налагают ограничения на олигархические тенденции, внутренне присущие всем структурам правления. Эти проблемы, в свою очередь, касаются более широкого вопроса о структуре правления и верховенстве права, который я рассмотрю в третьей части. Далее возникает еще один вопрос – о том, что происходит, когда общенациональное правительство располагает возможностями для создания различных механизмов, посредством которых оно и осуществляет то, что называется «правлением». Моя мысль заключается в том, что поиски выхода при таких обстоятельствах вполне могут привести к положению, которое я называю «ловушкой центрального правительства». Люди сами создают себе ловушки, когда они неосознанно ограничивают возможности собственного выбора. Наконец, в заключительной части, на основе краткого анализа, я попытаюсь сделать некоторые выводы относительно будущего американского общества.
Доктрина Блэкмуна относительно роли «федеральных» элементов в становлении американской системы правления очень близка обширному анализу Мэдисоном этого вопроса в очерке №39 «Федералиста». Блэкмун утверждал, что основатели Конституции США предпочли опереться на федеральную систему, спроектированную таким образом, чтобы ограничения общенациональных полномочий в отношении штатов касались бы прежде всего деятельности самого общенационального правительства. Единственный известный мне источник, дающий основания для подтверждения такого истолкования доводов основателей Конституции, – это очерк №39 Мэдисона. Анализ, представленный Мэдисоном, использовался некоторыми учеными в качестве авторитетного свидетельства об «истинном» смысле таких терминов, как «федеральный» и «общенациональный». Но, как я уже отмечал в главе четвертой, есть некоторые основания, позволяющие оспорить этот довод.
Очерки №37 – №51 «Федералиста» содержат самую суть проведенного Мэдисоном анализа тех общих черт Конституции США, которые применимы как к её федеральной структуре, так и к общей теории ограниченных конституций. Очерк №37 посвящен общим проблемам познания и гносеологии. В очерке №38 автор обращается к основным возражениям, которые были выдвинуты как против общей теории проекта Конституции США, так и против её конкретных положений. Ряд этих возражений касался статуса штатов, а также положения отдельных лиц.
Эти возражения указывают на самый фундаментальный теоретический вопрос, возникающий в связи с основными структурными изменениями, внесенными в Конституцию США по сравнению со Статьями Конфедерации. Этот вопрос был поднят Гамильтоном в очерке №9 «Федералиста», критически рассмотрен им в очерках №15 и №16, а затем разработан в очерках №17 – №22. Суть его заключается в том, может ли правительство управлять другими правительствами как коллективными лицами или же структуры и процессы правления должны быть связаны с положением отдельных лиц как личностей и граждан. Рассуждения Гамильтона приводят его к выводу о том, что идея подобного правительства правительств есть логический абсурд, ибо право нельзя сделать эффективным и справедливость не может быть достигнута при таких обстоятельствах, когда правительства (коллективные лица) являются объектом коллективного воздействия со стороны другого правительства.
Вопрос, рассматриваемый в очерке №39, – это степень, до которой предлагавшаяся Конституция также «должна позаботиться и о сохранении федерального принципа, который определяет Союз как Конфедерацию суверенных государств» 1, в дополнение к приверженности республиканским принципам организации правительства всего Союза. Здесь Мэдисон связывает «федеральный принцип» с конфедерацией «суверенных государств» (курс. – В. О.). В следующем параграфе он предлагает изучить степень, до которой предлагаемое правление согласуется с этой концепцией федерального принципа, «не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами, на котором основано это возражение» 2. Другими словами, Мэдисон предлагает использовать язык и понятийный аппарат самой оппозиции, чтобы проанализировать, до какой степени предлагаемая Конституция отвечает выдвинутым её оппонентами возражениям; он не предлагает исследовать проблему абсурдности правительства правительств, которая является центральной в очерках №15 и №16 Гамильтона.
1 Американские федералисты. С. 139.
2 Там же. С. 139-140.
Этот анализ вполне совместим с доктриной Блэкмуна о том, что внутреннее устройство общенационального правительства само учитывает «федеральный принцип», особенно в том, что касается устройства Сената, пропорционального представительства штатов в Палате представителей и распределения голосов в коллегии выборщиков при выборах Президента по сложному критерию, что придает институту президентства конституционно смешанный характер 3. Мэдисон не обращается к вопросу о том, достаточно ли этих структурных условий для защиты интересов штатов и местных интересов, поскольку он исходит из того, что общенациональное правительство существенно ограничено и является объектом действия сдержек, заложенных в открыто делегированных полномочиях. Аргумент Блэкмуна состоит в том, что «основатели предпочли опереться на федеральную систему», в которой ограничения общенациональной власти по отношению к штатам действовали бы прежде всего через процедуры, основанные скорее на «федеральном принципе» формирования общенационального правительства, чем на букве Конституции. Учитывая гипотетический характер анализа, проведенного Мэдисоном, в котором он сознательно ставит под сомнение «точность» собственного толкования «федерального принципа» формирования общенационального правительства, этот аргумент не выдерживает критической проверки.
3 Т.е. одновременно общенациональный и федеральный.
Более того, Мэдисон категорически утверждает, что по «объему» своих полномочий предлагаемое общенациональное правительство является «федеральным, а не общенациональным» 1. В доводах Мэдисона в очерке №39 «Федералиста» явно содержатся ссылки на ограниченный объем общенациональных полномочий, перечисленных в тексте Конституции, как на один из атрибутов «федерального принципа». Эти вопросы были более полно раскрыты в главе четвертой. Возникает также вопрос о том, каким образом «слова на бумаге» могут сохранить «федеральный принцип» в деятельности общенационального правительства, обеспечивая его конституционную целостность как такового, если они не могут влиять на ограничение его реальных материальных полномочий. Этот вопрос частично касается того, в какой мере избирательные механизмы, а также виды представительства предопределяют деятельность правительств.
1 Американские федералисты. С. 142.
Выборы имеют основополагающее значение в демократическом обществе, но связь между голосованием и деятельностью правительств весьма тонка. Политический опыт конституционного развития штатов в XIX веке убедительно показывает, что промежуточные модели организации политических партий и их функционирования порождают серьезные сомнения в жизнеспособности демократических обществ. Одних лишь демократических выборов явно недостаточно для гарантии соблюдения интересов людей при принятии правительственных решений. Эту проблему исследует Мэдисон в очерке №51 «Федералиста», когда он призывает к «дополнительным мерам предосторожности» 1. Она также рассматривается Токвилем в главе VII книги «Демократия в Америке» – «О всевластии большинства в Соединенных Штатах и о его последствиях». Из современных авторов её широко осветил Мойзес Острогорски во втором томе своей книги «Демократия и организация политических партий» [82].
1 Американские федералисты. С. 182.
Коалиции образуются для того, чтобы кто-либо из участников процесса принятия коллективных решений получил возможность одержать верх над другими участниками. При принятии решения большинством, тот, кто обладает большим количеством голосов, предопределяет решение. Если бы общества были устроены только по принципу преобладания представителей победившего большинства, то можно было бы ожидать, что господствовать будут хорошо дисциплинированные коалиции.
Господство в институтах правления хорошо организованных политических коалиций, действующих в качестве «партийных машин» и руководимых «партийными боссами», не может быть устранено лишь с помощью избирательных процессов как таковых. Попытки реформ в XIX веке были направлены на то, чтобы избавиться от «партийных боссов» и избрать на общественные посты достойных людей, но реформаторы столкнулись с теми же проблемами структуры и политики коалиций при переизбрании кандидатов-реформаторов на повторных выборах. Реформаторы растаяли, как утренний туман, столкнувшись с задачей долговременного сохранения успешных коалиций, выступающих в поддержку реформ [124].
Эти проблемы были постепенно разрешены и введены в приемлемые рамки посредством конституционных изменений, в основном на уровне конституций штатов. Ряд новых мер изменил избирательные механизмы, установив прямые первичные выборы, при которых кто угодно, не принадлежа ни к одной партии, мог бросить вызов кандидату, внесенному «партийной машиной» в бюллетень на всеобщих выборах. Существенным ограничениям подверглась также законодательная власть штатов, поскольку местным общинам было гарантировано право на самоуправление и разработку собственных хартий и уставов местного самоуправления.
Избирательные механизмы, а также представительные институты сами по себе недостаточны, чтобы обеспечить коллективность при принятии решений. Принципиальное значение имеет также организация политических партий и коалиций, которые составляют списки для голосования, побеждают на выборах и действуют как слаженные команды в законодательных органах. Возможность «партийных боссов» оказывать доминирующее влияние на процесс выборов существенно возрастает из-за олигархических тенденций в крупных законодательных органах. Нет никакой уверенности в том, что процедурные гарантии, внутренне присущие «федеральному принципу» формирования общенационального правительства, обеспечат надлежащий учет интересов избирателей партийными лидерами.
Поскольку Конституция Соединенных Штатов наделяет Конгресс правом принимать и изменять правила, регулирующие время, место и способ проведения выборов сенаторов и членов Палаты представителей, за исключением места выборов сенаторов (так как они должны быть избраны от штатов в целом) 1, трудно ограничить возможности Конгресса относительно изменений, вносимых им в избирательный процесс. Между тем эти изменения способны вызвать появление коалиционных структур, совершенно отличных от тех, что возникают на основе конституционных и иных положений, действующих в штатах. «Федерального принципа» формирования общенационального правительства самого по себе недостаточно для определения места общенационального правительства в федеральной системе правления. Блэкмун неоправданно смешивает федеральный принцип как таковой с упадком федерализма.
1 Конституция США (Статья I, раздел 3) устанавливает, что в состав Сената Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, избираемые сроком на шесть лет. До принятия XVII поправки к Конституции сенаторы, согласно вышеуказанной статье Конституции, избирались законодательными собраниями штатов. Принятая в 1913 году XVII поправка к Конституции США установила прямые выборы двух сенаторов от каждого штата населением данного штата.
Системы правления потенциально могут действовать при очень разных условиях. Один из таких вариантов – опора в первую очередь на страх и использование инструментов власти для подавления тех, кто отклоняется от общего курса или не выказывает должной покорности обладателям власти. Страх усиливается непредсказуемостью, и деспотические режимы могут превращать произвол в добродетель всякий раз, когда недостает такой покорности. Хотя взаимоотношения в таких обществах и упорядочиваются правилами, у них нет иных средств обеспечить надлежащий порядок, чем добиваться беспрекословного повиновения, и весьма сомнительно, чтобы их можно было отнести к системам, основанным на верховенстве права, всем доступного и не применяемого произвольным образом.
Поддержание принципа верховенства права зависит от четкого различения между процессами правотворчества и вынесения судебных решений на основе права и процессами его проведения в жизнь. Механизмы исполнительной власти по сбору налогов, финансовым расходам, поддержанию общественных служб и услуг, контроля и принуждения составляют ядро системы правления, будь то демократической или любой другой. Различение между законодательными структурами и процессами, с одной стороны, и процессами осуществления исполнительной власти, – с другой, подразумевает, что исполнительные механизмы могут быть связаны гласными нормами права. В соответствии с этими нормами устанавливаются стандарты, которые одинаково применяются к представителям и исполнительной и судебной власти в их функциях по проведению этих норм в жизнь и вынесению на их основе судебных решений, и к отдельным лицам, обеспечивающим соблюдение этих норм. Когда уголовные санкции могут быть наложены только судом, то их применение невозможно до тех пор, пока беспристрастная судебная власть не вынесет независимое судебное решение. Режимы же, основанные на произволе, выносят решение пулей в затылок.
Перед тем, как применить санкции, исполнительная власть может натолкнуться на ограничения, установленные как законодательной, так и судебной ветвями власти. Вот почему говорится, что свобода зависит от верховенства права. Различное действие процессов правотворчества и вынесения судебных решений на основе права и процессов его применения означает, что могут быть созданы гласные стандарты, позволяющие гражданам, имеющим доступ к правовым и судебным процессам, оценивать деятельность должностных лиц.
Там, где можно говорить о существовании принципа верховенства права, институты правления являются объектом действия различных структур и процессов, которые относятся к правотворчеству, вынесению судебных решений на основе права, а также его применению. Члены любого политического сообщества, приверженного принципу верховенства права, таким образом, опираются на множество органов для осуществления прерогатив правления. Там, где существуют различные структуры и процессы правления, существует и специализация функций, сопровождающая разделение труда, которое подразумевает распределение власти между ними. Способы дифференциации и связи между этими структурами и процессами значительно варьируются в различных системах правления. Существование различных по своим функциям законодательных, исполнительных и судебных структур и процессов означает, что власть распределена между ними. Определенная степень разделения властей существует во всех обществах, основанных на верховенстве права II.
В американской системе правления развитие процессов принятия конституционных решений и формулирование конституций как основных законов обеспечивалось четкими конституционными формулировками, относящимися к организации законодательных, исполнительных и судебных механизмов правления. Это распределение полномочий составляет предмет первых трех статей Конституции США. Наделение полномочиями каждой ветви власти, в свою очередь, подвержено коррелятивным ограничениям, внутренне присущим процессу осуществления власти другими ветвями и механизмами правления. Избегая отчетливо выраженной доктрины верховенства, за исключением доктрины верховенства права 1, формулировки американской Конституции не нарушают основополагающую максиму о том, что ни один человек и ни одна группа людей не могут быть достойными судьями самим себе и своим делам относительно интересов других людей или групп. Это правило неизбежно нарушается любой конституцией, базирующейся на идее существования одной-единственной верховной власти. Такое нарушение основополагающей максимы правосудия согласуется с ранее изложенной доктриной, согласно которой верховный суверен как источник права находится над правом, не может быть ответственен перед правом и потому находится вне досягаемости права в его отношениях с остальным обществом.
1 Американская конституционная доктрина в понятие принципа верховенства права включает также принцип верховенства Конституции.
Общая теория ограниченных конституций в том виде, как она применяется в американской системе правления, предполагает, что все остальные полномочия составляют права народа каждого штата устанавливать сроки и условия правления, применимые к данному штату и к системе правления в нем. Конституция Соединенных Штатов была задумана и понималась не как предоставление кому-либо всеобщей и полной власти, а как отчетливо выраженное делегирование ограниченной власти. Базовая структура конституций штатов также устанавливает ограничения правотворческой власти законодательных собраний штатов. При этом подразумевается, что в сфере законодательных полномочий штатов 1 остаются все полномочия, не изъятые из нее федеральной Конституцией. С другой стороны, конституции штатов изобилуют ограничениями в отношении деятельности законодательных собраний штатов (легислатур), включая те, которые содержатся в положениях о местном самоуправлении. Рассматриваемая как система конституционных договоров, структура конституций штатов и Конституции США основана на различных, но взаимодополняющих посылках, относящихся к сущности и структуре властных взаимоотношений. Сущность мы находим в конституциях штатов, структуру федеральных связей – в Конституции США и в хартиях местных органов власти, ибо «сохраненные» полномочия, говоря словами X поправки, «остаются за штатами или за народом» 2.
1 Речь идет о так называемых полномочиях, предусмотренных X поправкой к Конституции США
2 См. сноску на с. 121
Как утверждает Гамильтон в очерке №78 «Федералиста», общая теория ограниченных конституций также подразумевает, что акты законодательных собраний штатов, противоречащие положениям Конституции, не могут быть признаны в качестве закона судебной ветвью власти при вынесении решений по соответствующим делам. Предполагается, что Конституция должна быть фундаментальным правом, обязательным при осуществлении основ правительственной власти:
«Поэтому не может быть действительным никакой противоречащий Конституции законодательный акт. Отрицать это – значит утверждать, что заместитель выше начальника, слуга выше господина, представители народа выше самого народа, что люди, облеченные властью на определенных условиях, могут совершать действия, не только не предусмотренные, но и запрещенные их полномочиями» 1.
1 Американские федералисты. С. 235.
Гамильтон утверждает, что именно «судам предназначено играть роль промежуточного органа между народом и законодательной властью, с тем чтобы, помимо прочего, удерживать последнюю в пределах вверенных ей полномочий» 2. В поддержку этого своего утверждения он приводит следующие доводы:
«Толкование законов – это свойственная судебной власти особая её прерогатива. Конституция фактически является основным законом, и именно так судьи и должны её воспринимать. Поэтому им дано толковать смысл Конституции, равно как и смысл всякого акта законодательного органа. Если между ними возникнет непримиримое противоречие, то естественно должно будет отдать предпочтение закону с превосходной обязывающей силой. Иными словами, предпочтение будет отдано не законодательству Конгресса, а Конституции, не пожеланиям представителей, а пожеланиям самого народа» 3.
2 Там же.
3 Там же. С. 235-236.
Гамильтон черпает эти аргументы из общей теории ограниченных конституций, а не из конкретных положений Конституции США.
Использование положений Основного закона 4 в качестве фундаментального права, регулирующего процессы правления, представляет собой дополнительную форму юстиции, помимо тех, которые существуют в гражданском (общем) и уголовном праве. Конституционное право выполняет функцию оценки законности действий правительственной власти. Правительственный акт, не имеющий законной силы, является юридически недействительным. Должностные лица не могут действовать вразрез с фундаментальным правом. Если действия должностного лица, противоречащие Основному закону, нанесли какой-либо ущерб, то это должностное лицо, в соответствии с принципами общей теории ограниченных конституций, должно лично отвечать по закону как рядовой человек в целях возмещения нанесенного ущерба. Отдельные лица не могут действовать в своем официальном качестве вне пределов своих полномочий. А если они так поступают, то должны отвечать по закону, как рядовые граждане.
4 Т. е. Конституции.
Самая трудная проблема в решении по вышеупомянутому «делу Гарсиа» связана с тем, что Конституция США в её первоначальном виде предполагала ограниченное и четко зафиксированное делегирование определенных полномочий, исходя из того, что остальные полномочия принадлежат народу от дельных штатов. Презумпция об ограниченном делегировании полномочий содержит очень мало конкретных указаний на то, что именно запрещается. Большая часть таких ограничений была внесена в Конституцию США последующими поправками. Но это не означает, что люди, знакомые с общей теорией ограниченных конституций, не могут истолковать «конституционный договор», так сказать, буквально, в терминологии, использованной создателями Конституции. Если же возникает необходимость пересмотреть конституционный договор, то для этого существуют специально обусловленные процедуры, поскольку это договор, поддающийся регулированию [161].
Полномочие регулировать «торговлю... между отдельными штатами» 1, к примеру, не понималось как относящееся ко всей торговле. Право «содействовать общему благосостоянию» 2 Соединенных Штатов не понималось как разрешение присваивать и тратить общенациональные средства на любые цели. Клаузула «О необходимом и достаточном» не оправдывала любую целесообразность. Требование «необходимого» подразумевает стандарты, касающиеся нормативных различий между правильным и неправильным, а также справедливости, равенства и свободы.
1 Конституция США. Статья I, раздел 8. (Примеч. ред.). Цит. по: Американские федералисты. С. 299.
2 Там же. Преамбула. С. 293.
Расширение смысла фразы «торговля... между отдельными штатами» с целью включения в него всего, что «влияет или находится под влиянием» торговли между штатами, с точки зрения члена Верховного суда Блэкмуна, может быть ограничено. «Дело Гарсиа» могло бы стать поводом к тому, чтобы поставить под вопрос обоснованность подхода, неограниченно расширившего сферу действия конституционной клаузулы о торговле, так же как оно могло стать поводом для пересмотра вопроса о том, подходит ли формула «все, что влияет или находится под влиянием» неких взаимоотношений или передачи своих полномочий, для толкования и объяснения смысла в конституционной Юстиции. Эта формула обязывает гораздо меньше, нежели требование, подразумеваемое в клаузуле «О необходимом и достаточном».
Доктрина Блэкмуна исходит из того, что реальное предоставление полномочий (т.е. того, что разрешено) не может быть ограничено, за исключением тех случаев, когда запреты (т.е. то, что не разрешено) изложены ясно и недвусмысленно. В Конституции США содержится относительно мало таких запретов, которые распространяются на прерогативы законодательных, исполнительных и судебных органов. Конституция, за исключением поправок, не содержит конкретных нормативов ограничения сферы правового регулирования, кроме запретов на билли об опале, законы ex post facto 1 и некоторых других подобных ограничений. Следует опираться именно на общую теорию ограниченных конституций, если мы хотим понять соотношение между различными механизмами общенационального правления, принципом верховенства права и федеральной системой правления.
1 Т. е. законы, имеющие обратную силу
Какие же модели, в отсутствие специальных конституционных запретов, наиболее вероятны при осуществлении правительственной власти институтами общенационального правительства, если эти институты могут сами устанавливать объем собственной власти? Для ответа на этот вопрос необходимо провести конструктивный анализ с тем, чтобы выявить возможные последствия. Мое исследование является чисто гипотетическим, его цель – выяснить, что вытекает из доктрины Блэкмуна с её отказом от ограничений, заложенных в общей теории ограниченных конституций.
Начнем с посылки о том, что все люди наделены практически неограниченным воображением при весьма ограниченных возможностях. Богатое воображение порождает большие устремления, но любой человек, действуя в одиночку, может добиться лишь относительно небольшого результата. Мы пытаемся компенсировать эту несоразмерность, используя возможности других людей, при помощи институционального устройства, которое существует или может быть создано на основе нормативного упорядочения системы взаимоотношений в обществе. Те, в чьих руках находятся прерогативы правления, также наделены богатым воображением и ограниченными возможностями. Можно предположить, что люди, стремясь к достижению некой цели, всегда оценивают пределы своих возможностей с точки зрения собственных интересов, а затем задумываются о несовпадении между своими устремлениями и достигнутыми результатами.
Право – это один из путей достижения определенной степени порядка, и в то же время оно дает людям возможность выбора. Нормы права являются средством преобразования всех потенциальных действий в запрещенные, разрешенные и обязательные. В той же мере, в какой нормы (т.е. критерии различия между тем, что запрещено, разрешено или обязательно) могут использоваться для упорядочения человеческих взаимоотношений, можно добиться достаточной предсказуемости, исключая одни возможности, требуя осуществления других и разрешая третьи. Пределы возможностей, степень открытости и объем свобод, которыми обладает отдельный человек, добровольные объединения и различные единицы правления в федеральной системе – все это производное по отношению к тому, что разрешено, в отличие от того, что, напротив, запрещено либо обязательно.
Право может по-разному и освобождать, и обязывать – как в ловушке; это зависит от соотношения между сферами того, что запрещается, разрешается или признается обязательным. Если те, кто осуществляет прерогативы правления, имеют неограниченный объем власти, можно с полным основанием ожидать возникновения тенденций к расширению власти и сокращению ответственности. Богатое воображение вызывает стремление расширить сферу своих обязательств, за которым следует неспособность эти обязательства выполнить. Это вечная проблема человечества. Естественно полагать, что она проявляется и при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных прерогатив в любой системе правления. Ключевой вопрос в этой связи состоит в степени ограничений, налагаемых на власть и действия правительства.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ПОЗИТИВНАЯ МОРАЛЬ. По мере смягчения Конгрессом и судебной властью конституционных стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их реализации, мы наблюдаем весьма существенную экспансию общенациональной законодательной власти, захватывающей все более широкие области жизни американского общества. Но этот процесс сопровождается падением внимания к качеству законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекватные стандарты, которые санкционируют действия исполнительной власти и в то же время ставят пределы осуществлению исполнительных прерогатив, современное законодательство все чаще принимает форму декларирования некой общественной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу полномочия для достижения этой цели и одновременно наделяя его полномочиями формулировать «необходимые» правила и распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворчества передается исполнительной ветви власти.
При использовании таких методов в процессе правления возникает ряд проблем. Во-первых, цели формулируются в чрезвычайно моралистических терминах, что зачастую затуманивает пути их достижения. В результате законодательство приобретает черты, характерные скорее для позитивной морали, чем для позитивного права, а сами законодатели оказываются в «ловушке», поскольку критическое профессиональное обсуждение законопроектов как бы вступает в противоречие с нормами морали. В таких обстоятельствах деловое обсуждение приносится в жертву восхвалению добродетели. Каждый, кто обращает внимание на издержки подобного морализаторства, считается оскорбителем морали.
Во-вторых, цели, выраженные в терминах позитивной морали, можно рассматривать как ценности самого высшего порядка. Счастье, справедливость, благосостояние, здоровье, безопасность, нормальная жизнь для инвалидов, сохранение жизни, чистая вода, чистый воздух и т.д. – все это стало ценностями, о которых нужно заботиться в максимальной степени, невзирая на затраты. Если эти затраты переводятся в финансовую плоскость, это приводит к серьезной эскалации правительственных расходов. Например, готовность тратить любые суммы денег или прилагать любые усилия для увеличения продолжительности жизни может повлечь за собой чрезвычайно большие затраты. Но если подходить ко всем нематериальным ценностям таким же образом, то есть оправдывать максимальные усилия во имя любой из них, то мы столкнемся с обстоятельствами, в которых рациональный выбор окажется просто невозможным. Эту концепцию возведения в максимальную степень множества различных ценностей можно приложить и к выработке юридических норм и правил, когда люди сталкиваются с противоречивыми требованиями: равная защита со стороны закона, например, стала означать принудительное направление детей в те или иные школы.
В-третьих, передача законодательных полномочий исполнительным органам означает, что право теперь формулируется не теми, кто отвечает перед избирателями за тот или иной важный для данного сообщества вопрос, а формируется фактически без согласия управляемых. Возобладали критерии профессиональных корпораций с их тенденцией уделять максимальное внимание собственным ценностям, таким, как склонность профессионалов к увеличению общественных расходов и убежденность в том, что законы и инструкции должны в первую очередь толковать те, кто обеспечивает их исполнение, а не те, по отношению к кому они применяются. Неопределенность законодательных стандартов, попытки максимизировать разного рода ценности, а также склонности и предрассудки профессиональных администраторов способствуют подходу к закону как к орудию принуждения в их руках. Запрещающая и обязывающая сферы законодательства расширяются за счет разрешающей сферы. Отдельные лица оказываются в условиях, когда они все менее свободны управлять своими собственными делами и все больше связаны нормами, влекущими за собой абсурдные, противоречивые требования. Право приравнивается к приказу, а управление обществом начинает рассматриваться как проблема приказа и контроля.
В-четвертых, когда законодательство из позитивного права превращается в позитивную мораль, все меньше внимания уделяется вопросу о том, почему модели социального взаимодействия порой приводят к последствиям, идущим вразрез с намерениями и интуицией. Одного определения целей для установления нормативно упорядоченных взаимоотношений недостаточно; оно может лишь обозначить намерения. Необходимо знать, во-первых, какие взаимоотношения являются действенными, даже если они противоречат намерениям и интуиции людей, а во-вторых, как продвигаться вперед, руководствуясь ими, а не полагаясь на практическую эффективность наивных заявлений об общих целях. К примеру, формула «один человек – один голос» и правило принятия решений большинством голосов – недостаточная основа для установления демократического правления. Это скорее приведет к тирании большинства и демократическому деспотизму. Порядок формирования Сената США явно не соответствует этому правилу. Точно так же одних лишь принципов бюрократической администрации недостаточно для увеличения рационального правопорядка, как полагал Макс Вебер; скорее можно ожидать, что увеличение масштабов правительственной администрации приведет к потере контроля, искажению информации, подмене целей и коррупции [104,р.58—63]. Искусство законотворчества и компетентность, необходимые для создания эффективного законодательства, подменяются заманчиво звучащими обобщениями и сиюминутными финансовыми проблемами, рассмотрением жалоб из избирательных округов и стремлением быть вновь переизбранным.
Наконец, законодательная деятельность в условиях соперничества моральных императивов не создает почвы для утверждения принципа фискальной эквивалентности, согласно которому определенные группы людей, получающих потенциальную выгоду от тех или иных законов, должны нести и расходы, связанные с осуществлением коллективных действий. Налоги оздоровляются при помощи внутренней финансовой службы, а члены Конгресса действуют не как доверенные лица, расходующие деньги своих избирательных округов на деятельность общенациональных государственных служб и учреждений, а как брокеры, соперничающие между собой ради получения максимального количества средств из общенациональной казны для своих избирательных округов и для себя лично. Фискальные реальности подменены фискальными иллюзиями, так же, как механизмы исполнительной власти делают упор на принудительной стороне правления.
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. Сходные перемены происходят в исполнительной ветви власти, где власть все больше передается президентскому аппарату. При всех реорганизациях, начиная с деятельности комиссии Браунлоу в 1937 году, институт президентства рассматривался как командно-контрольный центр правительства, осуществляющий единоначалие над иерархически упорядоченной бюрократической структурой, в которой командные распоряжения, исходящие от Президента, доходят до самых мелких чиновников общенациональной администрации. Более того, в законе о реорганизации правительства предусматривается возможность пересмотра внутренних взаимоотношений в исполнительной ветви власти на основе планов реорганизации, сформулированных президентом и приобретающих силу закона.
Эти планы реорганизации могут принять форму передачи Президенту все новых административных полномочий, как это было сделано в 1970 году при создании Бюро управления и бюджета. Президент в таком случае получает возможность издавать инструкции, которые он считает необходимыми, даже не ставя кого-либо об этом в известность. Регулирование исполнительной власти, таким образом, становится все более привилегией самой исполнительной власти, когда установление правил для её осуществления становится частным делом исполнительного истеблишмента.
Вышеупомянутый план реорганизации включал положение об организации Внутреннего совета в аппарате Президента, юридически обоснованное опять же тем, что Президент может руководить так, как считает нужным. В документах, разъяснявших это положение, отмечалось, что Внутренний совет – это орган для решения того, «что следует делать правительству» 1. Термин «правительство» в этом контексте отождествляется с исполнительным истеблишментом, а принятие решений о том, что следует делать «правительству», входит в компетенцию исполнительной власти. В основе этой логики лежит представление, согласно которому законодательные стандарты стали слишком неопределенными для того, чтобы с их помощью можно было принимать эффективные решения, касающиеся государственной политики в органах исполнительной ветви власти, и поэтому Президент должен иметь возможность периодического непосредственного вмешательства. Проблема объема контроля состоит в том, что любая достаточно разросшаяся командная структура подвержена как потере информации, так и утрате контроля, несмотря на вертикально соподчиненный статус должностных лиц в иерархии власти. Высокоцентрализованные командные системы разрешают эту проблему, создавая избыточные структуры, которые пытаются расширить область воздействия главы исполнительной власти как в плане руководства, так и в плане осуществления разведывательных функций. План реорганизации Бюро управления и бюджета, например, предусматривал деятельность находившихся в Вашингтоне координаторов, с тем чтобы расширить область воздействия Президента на нижестоящие уровни общенациональной бюрократии, а также на взаимоотношения с правительственными органами в штатах и на местах в различных регионах Соединенных Штатов. Как правило, штат инспекторов и органов секретной полиции располагает независимыми каналами для того, чтобы решить проблему потери информации, характерную для разросшихся бюрократических структур. Так называемая «группа водопроводчиков», организованная в ведомстве Президента во время президентства Никсона, была такого рода попыткой установить, где имели место «утечки» информации в бюрократических «трубах».
1 U.S.Codes, 1970:111,6,316.
Во время президентства Никсона также предпринимались попытки изымать средства, распределяемые Конгрессом, что соответствовало концепции, согласно которой именно исполнительная власть должна принимать решения о том, что следует делать «правительству». В одном из редких за последние десятилетия решений, касающихся конституционных ограничений и разделения властей, Верховный суд счел, что такое изъятие означает превышение полномочий Президента. Недавно Конгресс рассматривал возможность наделения Президента полномочием изымать средства по своему усмотрению, с тем чтобы расходы не превышали заранее определенных цифр бюджетного дефицита. По логике доктрины Блэкмуна, которая исходит из того, что структурные черты организации Конгресса являются достаточной гарантией для сохранения конституционности правления, можно допустить такую не двусмысленную передачу законодательной власти исполнительным органам. Конгресс в таком случае был бы свободен «ассигновать» средства, но эти «ассигнования» не оказывали бы существенного влияния на характер государственных расходов. Контроль над государственным кошельком перешел бы, так сказать, к механизмам исполнительной власти, находящимся под руководством Президента.
Преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции – формулирование правил для упорядочивания взаимоотношений в американском обществе. Введение «гражданских наказаний» за нарушение таких правил подразумевает, что прокурорские и судебные функции исполнительной власти также расширяются. По мере эрозии конституционных ограничений президентское правление легко может превратиться в автократию. Вот что происходит, когда люди считают «правительство» универсальным органом для решения всех проблем.
ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ СУДЕБНЫЕ МЕРЫ. Сопоставимые по масштабу перемены происходят также в федеральной судебной власти. В основном это касается тех положений Конституции США, которые содержат конкретные запреты на осуществление правительственной власти; имеются в виду прежде всего XIV поправка и первые восемь поправок к Конституции. Суть XIV поправки заключается в следующем:
«Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии и вольности граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности вне установленного законом порядка и не может отказать лицу, подчиненному его власти, в равной для всех защите закона» 1.
1 Американские федералисты. С. 317.
Обычно предполагалось, что это положение затрагивает I поправку к Конституции США, которая начинается словами: «Конгресс не должен издавать законов...» 2 Ее положения распространяются на штаты и механизмы исполнительной власти штатов, включая местные единицы правления, так же, как и на общенациональное федеральное правительство. Это же касается и многих других положений, содержащихся в первых восьми поправках к Конституции США.
2 Полный текст этой поправки звучит так: «Конгресс не должен издавать законов, касающихся установления какой-либо религии или запрещающих её свободное исповедание, ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений». Там же. С. 312.
Ранее в конституционной юстиции считалось, что акт официального органа, выходящий за пределы его конституционной компетенции, не имеет юридической силы и потому является недействительным. Потенциальный иммунитет должностного лица распространяется только на те его действия, которые основаны на законе. Начиная с дел о школьной десегрегации, федеральные суды вышли за пределы прежних смягченных форм вынесения решения о признании статуса или распоряжения, нарушающего Конституцию, недействительным и не имеющим юридической силы, и перешли к принудительной форме, требуя позитивной программы действий, которая устранила бы незаконную практику соответствующих мер. Более того, предполагается, что существуют средства для устранения расовой сегрегации как негативного факта жизни. Принудительные (позитивные) программы действий в целях десегрегации школьного образования стали предметом многочисленных судебных постановлений.
При подобных представлениях о судебном процессе возникает множество различных трудностей. Во-первых, само по себе наличие средств для устранения фактической несправедливости не обеспечивает юридического воздействия на непосредственный источник или причину несправедливости. Сегрегация в школах может возникнуть не как следствие политики конкретных школ или же правил, которые ей благоприятствуют. Эти последние, соответственно, могут быть признаны не действительными и не имеющими законной силы. Возможно, например, что сегрегация в школах возникает вследствие дискриминационной политики и практики агентов по продаже недвижимости. Проведение мер, которые обеспечивают десегрегацию при помощи перевозки учащихся на автобусах из одной школы в другую, с целью достижения в школьных округах расового баланса, не затрагивают юридический источник несправедливости, если на практике в его основе лежит сговор агентов по продаже недвижимости. Вполне возможно, что школы являются невиновными посторонними лицами в отношении тех правонарушений, над которыми они не имеют контроля, но которые им предписывается устранить соответствующими средствами.
В этих обстоятельствах возникает второй, тесно связанный с первым вопрос, который является ключевым ввиду проблемы, рассматриваемой Александром Гамильтоном в очерках №15 и №16 «Федералиста». Гамильтон считал распространение законодательства на единицы правления, выступающие в роли корпоративных или коллективных лиц, основополагающей концептуальной ошибкой, которая препятствует торжеству справедливости. Коллективные санкции применяются ко всем членам коллектива, но в то же время не все его члены виновны в совершении правонарушения. Коллективные санкции, таким образом, применяются равно к правонарушителям и невиновным лицам. В таких обстоятельствах, утверждает Гамильтон, справедливость не может восторжествовать.
Принудительные меры, применяемые к школьным округам в делах о десегрегации или к другим механизмам управления в штатах и на местах в аналогичных делах, нарушают основной принцип, выдвинутый Гамильтоном. Этот принцип требовал коренного пересмотра самой структуры фундаментального права, воплощенного в Конституции США, в отличие от Статей Конфедерации. Он требовал новой структуры, предполагающей «изменение основных принципов и опорных колонн, на которых покоится вся постройка» 1. Применение судебных постановлений о десегрегации к школьным округам как коллективным лицам, а не к школьным должностным лицам (или иным физическим лицам) как индивидам означает, что здесь имеют место коллективные санкции и что те, на кого санкции распространяются, могут быть невиновными посторонними лицами, которые вынуждены нести издержки, независимо от своей личной позиции. В таких обстоятельствах люди оказываются в плену нелепой ситуации, якобы обусловленной верностью неким общезначимым ценностям.
1 См. сноску на с. 109.
Третья трудность связана с применением принудительных мер к таким коллективам, как школьные округа, единицы местного самоуправления и управленческие механизмы штатов. Суды, принимая решения, берут на себя задачу формулирования политики, учреждения программ и изменения институционных структур в конкретных составных частях системы правления. Действуя таким образом, они присваивают себе законодательные, исполнительные и конституционные прерогативы, которые, строго говоря, принадлежат законодательным органам, исполнительным механизмам или народу, принимающему конституционные решения. Эти решения судов должны проводиться в жизнь, невзирая на сопротивление. При таких обстоятельствах судьи сами создают нормы, сами проводят их в жизнь и выносят на их основе решения. Тем самым они нарушают главную правовую максиму о том, что никто не может быть справедливым арбитром в своем собственном деле, если оно затрагивает интересы других. Когда федеральная судебная власть сама становится главным правонарушителем, узурпируя законодательные, исполнительные и конституционные прерогативы штатных и местных правительственных структур, а также сообществ людей, которых эти меры непосредственно касаются, нет простых рецептов решения вопроса.
Следующая трудность возникает в случаях, когда люди истолковывают конституционные ограничения как равнозначные позитивному общенациональному законодательству. Неопределенность в отношении того, что запрещается, разрешается и является обязательным, истолковывается в пользу расширения сфер запрещенного и обязательного за счет сокращения сферы разрешенного. В итоге это приводит к незаконному ограничению свободы действий государственных и общественных механизмов в штатах или органов местного управления, а также к тенденции унификации в применении общенационального законодательства в масштабах всей страны. В толковании такого принципа, как равная защита со стороны закона, начинают преобладать единые общенациональные стандарты равенства. Уменьшается значение стандартов, применяемых в отношении решений конкретных коллективов, их уставов и актов, принятых в пределах их юрисдикции. Равная защита со стороны законов – это стандарт, который относится к любой общности, но который, тем не менее, требует учета разнообразия этих общностей. Концепция верховенства права не предполагает, что общий и единообразный свод законов применяется к Соединенным Штатам как к единому целому.
Концепция самоуправляющегося общества, организованного в рамках федеральной системы правления, подразумевает существование конституционных ограничений относительно свободы действий различных единиц правления, но эта свобода действий в рамках разрешенного законом не должна ущемляться ни запретами, ни принудительными требованиями. Верховенство права скорее допускает разнообразие, чем требует соблюдения единообразия во всей структуре общества.
НЕДОСТАТОЧНОСТЬ ВЗАИМНОЙ АДАПТАЦИИ. Какие выводы мы можем сделать, имея в виду тенденции к узурпации власти и уходу от ответственности, характерные для взаимно адаптировавшихся механизмов американского общенационального правления? Без опоры на фундаментальные основы конституционной юстиции и процесса принятия конституционных решений можно ожидать серьезных проявлений институционной слабости и институционных неудач в деятельности общенационального правительства. Нет оснований полагать, что эти слабости и неудачи исправятся сами по себе. Сдержки и противовесы не работают без периодического обращения к конституционному выбору; их одних недостаточно для поддержания конституционной системы. Многочисленные возможности для совершения ошибок могут усиливать друг друга и тем самым усугублять ошибки, порождая систему норм, которые скорее заводят в ловушку, нежели облегчают стремление к благоприятным для всех сторон перспективам.
Одна из таких возможностей – это теория, согласно которой источником неудач являются дурные люди, а не структура общественных институтов. Кадровые перестановки или замена руководства считаются ключевым фактором. На первый план выдвигается человеческая воля, а не критический анализ и диагноз проблем, связанных с природой и структурой общественного порядка. Порождается множество правил, призванных оградить от того или иного зла, но сами источники зла остаются без внимания. Люди загоняют себя в свою же собственную ловушку.
Если допустить, чтобы структура правления вырабатывалась путем взаимной адаптации законодательных, исполнительных и судебных механизмов общенационального правительства, если позволить господствующим коалициям пользоваться любыми доступными для них возможностями, то в итоге в управлении обществом возобладают случайности. Это приведет к отказу от конституционных соображений в пользу расчетов, в основе которых лежит мысль о том, что коалиции-победители могут и должны преобладать. В эти коалиции войдут должностные лица в штатах и на местах, променявшие свои конституционные обязанности на средства национального казначейства. В системе конституционного правления принципы уступят место махинациям, необходимым для создания коалиций-победителей и налетов на общенациональную казну.
По мере того, как эти процессы возобладают, начнется процесс эрозии принципа верховенства права и падения уважения к закону. Сфера индивидуальной свободы будет сокращаться под напором принудительных требований, содержащихся в расплывчатых правилах и распоряжениях. Тогда придется от казаться от мысли о том, что каждый из нас сам себе хозяин, отвечает за свои поступки и знает, как строить отношения с другими людьми на основе рациональных норм, а исходить из того, что большинство людей предпочитает избегать моральной ответственности.
Весьма скоро люди окажутся в ситуации, когда разумные возможности выбора уступят место поискам возможностей ухода от трудностей. Наилучшей из доступных возможностей может стать искушение «уйти в подполье», избежать выполнения принудительных требований норм или же добиться молчаливого согласия других, в том числе должностных лиц, на игнорирование «неудобных» норм. Соединенные Штаты движутся в том же направлении, по которому уже идет Аргентина.
Токвиль в своей работе «Старый порядок и Французская революция» говорит, что унифицированный свод законов, применявшийся в разнообразных материальных, природных и культурных условиях, заставил французскую бюрократию выработать такие адапционные механизмы, которые привели к отказу от принципа верховенства права. Граждане стали воспринимать законы как произвольно устанавливаемые препятствия, которые нужно обходить в зависимости от тех или иных личных обстоятельств [144,р.67—68]. И действительно, когда законы становятся препятствием на пути того, что люди считают разумными действиями, то от превращения их в «ловушки в целях сбора денег» 1, как называл Гоббс ненужные законы, остается всего один шаг. Следовательно, можно ожидать, что эрозия права вызовет широкое распространение коррупции в условиях любого высокоцентрализованного политического режима.
1 Т.Гоббс. Указ. соч. С. 358.
Мы рассмотрели четыре типа политических изменений: возрастающую централизацию власти внутри общенационального правительства; усиление эрозии законодательных стандартов; возрастающую централизацию исполнительной власти; усиление произвола в осуществлении судебной власти. Когда в обществе наблюдаются такие изменения, иллюзия сильной власти может способствовать усилению социального окостенения. В централизованных режимах, опирающихся на принудительные предписания, которые ограничивают свободу действий отдельных лиц, часто наблюдаются процессы психологической отчужденности, социальной разобщенности и утраты инициативы теми людьми, которые стремятся минимизировать свои личные потери в случае попадания в ловушку. Индивидуальная инициатива и стремление к лидерству в интересах общества могут быть задушены при помощи многочисленных помех в виде ограничительных правил и распоряжений. Чтобы избежать бремени коллективных действий и переложить его на других, отдельные люди могут отказаться от участия в общеполезных делах и от размышлений в этом направлении и избрать стратегию не связанного какими-либо нормами эгоистического поведения, что также способствует социальному окостенению.
Таким образом, мы сталкиваемся с трудной проблемой, когда люди, стремящиеся к активному политическому лидерству, обнаруживают, что единственный путь к тому, чтобы сломать оковы неподвижности и дать импульс движению в обществе, – это призыв к кампаниям в защиту морали. В таких обстоятельствах общенациональное руководство может стимулировать растущую активность членов этого общества лишь посредством вовлечения их в массовое движение, морально привлекательное для каждого человека. Массовые движения, организованные как крестовые походы в защиту морали, создают ситуации, которые провоцируют худший вид напряженности из-за несоответствия между неограниченным воображением и ограниченными возможностями. Эти тенденции наблюдаются в призывах к войне против бедности или в кампаниях, представляющих собой «моральный эквивалент войны». Войны в демократическом обществе – это всепоглощающие битвы, в которых все другие условия жизни подчинены требованиям военных действий. Крестовые походы в защиту морали, по всей видимости, имеют сходный всепоглощающий характер; все другие грани жизни подчинены исключительно соображениям их успеха. Такие обстоятельства обладают огромной разрушительной силой для многогранного характера жизни в свободных динамических обществах.
На карту может быть поставлено нечто большее, чем просто эрозия принципа верховенства права. Призывы к кампаниям в защиту морали, будучи иногда важным катализатором коллективных действий в демократических обществах, создают серьезные угрозы для выживания демократических институтов. Все тоталитарные системы возникали из призывов к крестовому походу или к революционной борьбе, являющейся моральным эквивалентом войны. По словам Гоббса, если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97].
Мне кажется, что нужно внимательно отнестись к тенденциям и сути вышеизложенных событий. Если люди исходят из исторических случайностей – колебаний общественных сил – и своенравия отдельных личностей для достижения взаимной адаптации законодательных, исполнительных и судебных механизмов правления, они могут попасть в сети того, что я называю «ловушкой центрального правительства». Эту ловушку создаем мы сами, но очень легко счесть источником всех бед «правительство». Доктрина Блэкмуна только загоняет в эту ловушку.
Вместо этого нам стоит взглянуть на себя в зеркало жизни и подумать о своем положении. Если мы не понимаем ситуацию, «ловушка центрального правительства» может зажать нас еще крепче, но возможности выбора существуют, и их следует изучать. Для того, чтобы управлять собой в самоуправляющемся обществе, не нужно ставить это в зависимость от штатов. Проблемы конституционного порядка, с которыми мы сталкиваемся сегодня, не более сложны, чем проблемы, касавшиеся института рабства, политики «партийных машин» или правления «партийных боссов». Однако не стоит предполагать, что американское общество обладает неким иммунитетом от деспотизма только потому, что мы являемся американцами и тем самым якобы занимаем некое особое место по отношению ко всему человечеству. Если нечто существует в одном месте, то, при соответствующих благоприятных условиях, оно может существовать во всех человеческих обществах. Крестовые походы в защиту морали, беспощадные в попрании оппозиции и подчинении всех прочих ценностей своей всепоглощающей моральной цели, могут породить деспотический режим где угодно. Они будут использовать теории проектирования систем для создания такой системы правления, которая способна задавить оппозицию и предоставить им неограниченную власть. Борьба за власть, которая чужда рядовому человеку при нормальных условиях жизни, приведет к эрозии конституционных ограничений, если только люди не будут решительно заинтересованы в необходимости сохранения этих ограничений.
Изучение структур и процессов правления изолированно, в отрыве от соответствующих политических сообществ во многом аналогично изучению головы изолированно от тела. Гамильтон в очерках № 15 и № 16 «Федералиста» считает, что при устройстве федеральной системы правления недостаточно учитывать только её соотношение с другими единицами правления; должны быть проработаны и её отношения с отдельными индивидами, но и этим одним ограничиваться нельзя. Скорее всего, связь между ограниченным общенациональным правительством и отдельными лицами требует также учета политических связей отдельных лице механизмами правления штатов, их связей с другими единицами местного управления в каждом штате и прочих взаимоотношений и связей, которые составляют в своей совокупности социальную инфраструктуру. Каждая из этих связей должна учитываться при рассмотрении взаимоотношений структур и процессов правления в политическом сообществе, т.е. в Соединенных Штатах Америки. Это сообщество, как я уже много раз говорил, представляет собой республику весьма сложного состава, а не простую республику, управляемую из единого центра власти [103].
Элементы так называемой федеральной формы, встроенные в структуру общенационального правительства, позволяют учитывать и структуру взаимоотношений, которая пронизывает американское политическое сообщество как важную составную часть управления общенациональными делами. Члены Конгресса, осуществляя законодательные функции, учитывают и отношения в избирательных округах, поскольку они касаются общенациональных дел. Существуют, по крайней мере, три причины, по которым невозможно согласиться с тем, будто эти «федеральные формы» необходимы и достаточны для учета «местных интересов» и «интересов» штатов.
Во-первых, структура избирательных механизмов и виды представительства не предопределяют результатов выборов в обстоятельствах, когда голосование проводится на основе принципа большинства голосов, и у людей есть реальная возможность выбирать. Характер коалиционной политики и те формы, которые принимают партийные коалиции, достаточно независимы, поскольку складываются в ходе самостоятельных промежуточных процессов. Именно открытость правительственных структур для разнообразных коалиционных стратегий привела Мэдисона к выводу о том, что осуществление публичной власти может включать в себя «возможность как злоупотреблений, так и правонарушений» 1.
1 Федералист. С. 271.
Нормы, в том числе нормы фундаментального права, воплощенные в конституциях, действуют скорее многомерно, нежели линейно, и не имеют однонаправленной причинно-следственной связи. В силу этого формируемые ими ограничения свободы также не являются одномерными. Поэтому нормы, санкционирующие определенные коллективные действия, следует рассматривать, учитывая потенциальную возможность вето со стороны их исполнителей или же со стороны гражданина, тоже стремящегося повлиять на исполнение законов, а также учитывая норму, содержащуюся в клаузуле «О равной защите», которая не позволяет коалициям большинства действовать в интересах последнего за счет интересов меньшинства. Общие нормы должны действовать одинаково в отношении любой группы людей, которых они касаются. Сфера личного усмотрения устанавливается как нормами разрешающими, так и нормами ограничивающими. Нормы, регулирующие правила голосования, наложения вето, равного применения законов и соблюдения установленного законом порядка действуют именно многомерно [87].
Во-вторых, случайности коллективного выбора касаются не только взаимоотношений между отдельными лицами в политическом сообществе, но и структуры возможностей, которые становятся доступными людям в рамках материальных и природных условий окружающего их мира. Понятие «страна» применительно к Соединенным Штатам Америки как общенациональному политическому сообществу отличается от понятия «страна» в отношении жителей Гавайских островов, Аляски, Флориды или Миннесоты как политических сообществ. Условия жизни в них настолько различны, что архитектурные стандарты, подходящие, например, для Аляски или Миннесоты, вероятно, не подойдут для Гавайских островов или Флориды. Такой подход применим и к жизни в материальных и природных условиях Лос-Анджелеса, Сан-Франциско, Нового Орлеана, Миннеаполиса или Чикаго. Единообразный свод законов для полутропических и полуарктических регионов или же засушливых и влажных районов – если ограничиться только этими двумя климатическими различиями – вероятно, приведет к ограничениям свободы действий, что станет ловушкой для того или иного сообщества людей, живущих в столь разнообразных условиях. Повсюду у людей имеются проблемы с водоснабжением, но при этом проблемы водоснабжения в Новом Орлеане принципиально отличаются от аналогичных проблем в Лос-Анджелесе. Сходные проблемы – это совсем необязательно общие проблемы. На проблемы водоснабжения как в Лос-Анджелесе, так и в Новом Орлеане влияют речные системы, ограниченные территорией данного штата. Но само влияние этих речных систем на материальные условия жизни людей различно в долине Миссисипи и в бассейне Колорадо.
Федеральная структура позволяет учитывать разнообразные национальные, региональные и местные интересы, не подразумевая при этом, что общенациональные интересы превалируют над всеми прочими. Виды представительства, применявшиеся при учреждении Конгресса, не подходят для принятия коллективных решений, которые затрагивают интересы населения Аляски в том, что касается материальных и природных условий жизни именно на Аляске. Представители Аризоны, Калифорнии, Гавайских островов, Луизианы, Флориды и множества других регионов со своими характерными природными условиями сейчас принимают решения, связанные с экологическими условиями, которые они плохо себе представляют и к которым они безразличны.
В-третьих, способность людей функционировать в больших политических сообществах зависит главным образом от знаний и умений, которые эти же самые люди приобретают в малых политических сообществах. Таким образом, хорошей основой для понимания противоречивого характера политических взаимоотношений, а также овладения искусством урегулировать свои отношения с другими людьми в конфликтной ситуации может стать опыт участия в управлении на местном уровне. Это нелегкий для всех и для каждого, но, видимо, единственный путь к преодолению наивности и постижению сложного процесса урегулирования конфликтов, когда внимательное отношение и всестороннее обсуждение представляют собой альтернативу взаиморазрушительной конфронтации.
Те, кто все еще думает, что общенациональное правительство, в силу своей «федеральной формы», компетентно решать все проблемы, касающиеся управления американским обществом, совершают две ошибки: они игнорируют ограниченность возможностей людей, занимающих посты в общенациональном правительстве, и считают граждан «то больше чем королями, то меньше чем простыми смертными» 1, т.е. полагают, что последние вполне компетентны выбирать своих общенациональных правителей, но некомпетентны управлять своими собственными местными дела ми. «Федеральная форма» общенационального правительства – это не заменитель федеральной системы правления.
1 А.де Токвиль. Указ. соч. С. 498.
Решение по «делу Гарсиа», таким образом, поставило американских граждан в ситуацию неопределенности. Заложенный в этом решении отказ от общей теории ограниченных конституций, в соответствии с которой вся система фундаментального права базируется на положениях, содержащихся в конституциях штатов, заставляет нас либо отказаться от конституционного правления, либо пересмотреть Конституцию США. Более того, успешное встраивание таких ограничений в Конституцию США привело бы к существенному увеличению её объема и бесконечной детализации. Создавая новое конституционное устройство, мы бы вновь столкнулись с вечным вопросом о том, достаточно ли «слов на бумаге» для установления конституционных ограничений. Ответ может быть только отрицательным. Мы не уйдем от странной проблемы, внутренне присущей нашему языку. За исключением тех случаев, когда используются конкретные названия, слова – это всего лишь наименования для классов явлений. Таким образом, в любом языке символы (слова) действуют в системе взаимоотношений по принципу «один – много». Наступает момент, когда употребление слов зависит исключительно от точного понимания их значений, от того, к чему именно относятся те или иные из них, что они обозначают и каким образом все это складывается в более общие смысловые структуры [16]. Никто не в состоянии спроектировать работающий правовой инструмент без общепризнанного понимания значения слов. Вот почему теория, использовавшаяся для уяснения значений слов, так важна для устройства демократических систем правления.
Если мы не хотим ввести в нашу теорию понятийный раздел, в котором уясним значения используемых нами слов в плане их юридической точности и не дадим четких разъяснений, то наши слова теряют свой смысл. Люди говорят друг с другом, но они не ведают, о чем именно они говорят.
Проблема общения может быть решена только тогда, когда люди начнут понимать, что при проектировании и создании различных систем правления могут применяться различные концептуальные подходы. Можно предположить, что нормативно упорядоченным взаимоотношениям во всех человеческих обществах присущи некие общие черты, но эти черты невозможно понять, пока политические дискуссии ведутся вокруг головы, лишенной тела, вокруг правительств отдельно от граждан и их места в системе конституционного правления. В демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере правления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственность перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия. Это, однако, не мешает людям бессмысленно болтать о «демократии».
Главное условие для того, чтобы избежать «ловушки центрального правительства», – это уважать свободу друг друга, осуществлять все политические эксперименты только на основе способности человечества к самоуправлению и никогда не считать себя господином над другими людьми. Внимательное размышление и всестороннее обсуждение помогут людям научиться дисциплинировать свое воображение, взаимное сотрудничество поможет им развить свои способности и задуматься о том, что взаимоотношения, противоречащие намерениям и интуиции, могут завести их в опасные ловушки, а конфликтные ситуации укажут путь выхода из них и восстановления взаимовыгодных отношений. Именно это и означает жить в самоуправляющемся обществе. Те, кто считают себя политическими хозяевами, попадают в ловушку, представляющую собой наихудший вид рабства, ловушку, которая лишает их понимания того, что значит быть свободным.
Предметом этой главы была общая теория ограниченных конституций в том виде, как она сформулирована Александром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте» [103]. Именно эту теорию высмеял Джереми Бентам в своих заметках о природе права [8]. Джон Остин [4] относился к конституционному праву как к позитивной морали, а не как к позитивному праву. Фрэнк Гуднау [41] считал конституции лишенной смысла формальностью. Вудро Вильсон [163] смотрел на то, что я считаю общей теорией ограниченных конституций, как на «книжные теории» и «слова на бумаге».
В XX веке сторонники политического и правового реализма исходили из того, что право – это приказание и что коллективные действия в обществе зависят от единоначалия. Главная аксиома этой теории, выраженная (в частности, Вильсоном) в негативной форме, состоит в том, что «чем больше власть разделена, тем более безответственной она становится» [ibid., р. 77]. Этот взгляд следует сопоставить с фундаментальным положением Гоббса о том, что единый суверен является источником права, находится над правом и не ответственен перед правом. Если Гоббс прав, то Вильсон ошибается. Современные аналитики рассматривают дробление власти и частичное совпадение юрисдикций как главные источники институционных неудач американской системы правления. Однако не существует иного способа обеспечить верховенство права или конституционное правление кроме дробления (т.е. дифференциации власти). Частичное совпадение юрисдикций является необходимой чертой федеральных систем правления. Мы не можем корректировать собственное мышление, возомнив себя всеведущими наблюдателями. «Дело Гарсиа» требует, чтобы прежде, чем определить, где мы находимся и что можно сделать для исправления ошибок в эксперименте, мы переосмыслили основы нашей правовой и политической науки.
Неотъемлемой чертой конституционного правления является дробление власти в каждой отдельной единице правления. Неотъемлемой чертой федеральной системы правления является частичное совпадение юрисдикций. Деятельность американской федеральной системы зависит от формирования моделей порядка в межорганизационных и межправительственных взаимоотношениях.
Операционные характеристики федеральных систем правления соотносятся с формирующимися моделями порядка и тем, как они функционируют на межличностном, межорганизационном и межправительственном уровнях. Задача исследователей федерализма состоит, следовательно, в том, чтобы понять, как именно частично совпадающие юрисдикции и дробление власти приводят к формированию моделей порядка, которые, как минимум, согласуются со стандартами свободы, справедливости и всеобщего благосостояния в обществах равных возможностей в той же мере, что и модели порядка, формирующиеся в обществах, основанных на унитарных принципах правления.
Глава шестая посвящена тому, каким образом частичное совпадение юрисдикций и дробление власти могут быть воплощены в форме полицентрической политической системы, которая является основой системы управления в регионах больших городов (metropolitan areas). При этом возникает такой способ организации общественной экономики и системы правления, который дает возможность конкурентного выбора и обещает лучшие результаты, нежели те, которых можно достигнуть при монопольном контроле.
В главе седьмой авторы попытались развить теорию благ и объяснить формирование общественной экономики как отличной от рыночной в условиях федеральной системы правления. В главе восьмой затрагиваются проблемы возникновения открытой публичной сферы в американской федеральной системе, основу которой составляют политическое и гражданское сознание и культура исследования. Эта открытая публичная сфера рассматривается в контексте межличностных, межорганизационных и межправительственных взаимоотношений. Глава девятая посвящена анализу полицентризма как определенного набора структурных условий, благоприятствующих формированию новых моделей порядка в человеческих обществах. Американская федеральная система при этом понимается как структурные рамки, которые способствуют состязательности при обсуждении спорных вопросов, а также обновлению, необходимым для формирования моделей порядка, распространяющихся «на всю сеть человеческих отношений – как общественных, так и частных».
Глава написана в соавторстве с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном.
Выражение «проблемы управления регионами больших городов» часто используется для того, чтобы охарактеризовать трудности, которые могут возникать по той причине, что регион большого города не является целостным в юридическом отношении. С этой точки зрения люди, проживающие в таком регионе, не обладают едиными механизмами управления, которые они могут использовать для непосредственного решения широкого круга общих для всех проблем. Здесь скорее существует множество правительственных учреждений на уровне федерации, штата, графства (county), города и особых округов, которые и управляют данным регионом большого города.
Если исходить из подобной точки зрения, то множественность политических единиц в такого рода регионе представляет собой по существу патологическое явление. Можно сказать, что имеется слишком много правительственных органов разных уровней при явном недостатке управления. Такие симптомы описываются как «дублирование функций» и «частичное совпадение юрисдикций». Автономные единицы правления, действующие самостоятельно, считаются непригодными для разрешения разнообразных проблем в более широком сообществе, формирующемся в регионе большого города. Политическую топографию региона большого города называют «изобретением сумасшедшего», а её организацию – «организационным хаосом». Для исправления положения рекомендуют укрупнение единиц правления. При этом предполагается, что подобная реорганизация должна создать «общие рамки в масштабах всего региона большого города» для соединения различных функций управления. Идеальной моделью для организации управления в таком регионе считается политическая система с единым центром принятия решений. Единственное подходящее этому название – «Гаргантюа» I.
Однако предположение о том, что каждая единица местного управления, если она действует самостоятельно и независимо, не принимает в расчет общественные интересы, существующие в регионе, не является достаточно обоснованным. Традиционную модель правления в таком регионе, характеризующуюся наличием множества политических юрисдикций, можно определить как полицентрическую политическую систему II. При этом «полицентризм» подразумевает существование множества центров принятия решений, которые формально независимы друг от друга. Но действуют ли они и на самом деле независимо или же, напротив, образуют взаимозависимую систему отношений – вопрос эмпирический, на который в каждом конкретном случае есть свой ответ. В той мере, в какой они принимают друг друга в расчет как конкурентов, вступают в контрактные и иные отношения сотрудничества или же обращаются к помощи посреднических механизмов для разрешения конфликтов, различные политические юрисдикции в регионе большого города функционируют взаимосвязанным образом в соответствии с постоянными и предсказуемыми моделями поведения, то есть как «система».
Прежде чем делать вывод о патологичности управления регионами больших городов, рассматриваемом как полицентрическая политическая система, его нужно изучить. Как структура, так и поведение системы нуждаются в тщательном анализе, прежде чем можно будет вынести какую-либо обоснованную оценку её деятельности по решению различных общественных проблем, возникающих в сообществах такого рода регионов.'Более глубокий анализ того, каким образом осуществляется управление в регионе большого города, может привести к выработке количественных показателей для более точной оценки последствий реорганизации и реформ III.
В данной главе мы попытаемся исследовать некоторые потенциальные возможности полицентрической политической системы для обеспечения управления регионами больших городов. Мы считаем «главной задачей» органов управления в таких регионах обеспечение населения «общественными благами и услугами». В первой части этой главы исследуется специфика этих общественных благ и услуг. Затем мы обратимся к анализу отдельных проблем, связанных с созданием социальной организации, которая их обеспечивает. Такое обсуждение, по нашему мнению, имеет большое значение для анализа любой политической структуры в регионе большого города, и в равной степени применимо и к «Гаргантюа», и к полицентрической политической системе. Затем мы кратко рассмотрим роль социальной организации (органа) 1 в полицентрической политической системе, подробнее остановившись на опыте региона Лос-Анджелеса.
1 Обычно «public organization» переводят как «государственная организация» или даже «государственный орган». Но в данном случае целесообразно отойти от этой традиции как в силу того, что иначе осталась бы в тени ключевая для концепции автора самоуправленческая специфика этих организаций, так и потому, что для воспитанного в советской традиции читателя слово «государственное» устойчиво ассоциируется с включенностью организации в иерархическую систему подчиненности органов, что никак не соответствует статусу подобных организаций в американской системе управления. (Примеч. ред.)
Ниже будут рассмотрены условия, при которых определенные блага и услуги обеспечиваются скорее общественным, нежели частным образом. Разумно провести различие между тремя взглядами на эти условия: 1) общественные блага возникают как результат усилий по осуществлению контроля над косвенными последствиями, «побочными внешними воздействиями» (externalities) или «эффектом бесплатного потребления» (spillover effect); 2) блага обеспечиваются общественным образом потому, что они не могут быть «расфасованы» (to be packaged) для каждого потребителя в отдельности; 3) общественные блага имеют целью поддержание предпочтительного состояния дел в обществе.
КОНТРОЛЬ НАД КОСВЕННЫМИ ПОСЛЕДСТВИЯМИ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА. Именно Джон Дьюи несколько лет тому назад установил, что «граница между частным и общественным должна быть проведена с учетом степени и масштаба последствий тех действий, которые имеют столь важное значение, что нуждаются в контроле посредством либо запрета, либо поощрения» [28, р. 15].
Этот основной критерий стал традиционным. Косвенные последствия деятельности, которые влияют на других лиц, кроме непосредственных участников, можно определить как «побочные внешние воздействия» или «эффект бесплатного потребления». При этом теми, на кого распространяются косвенные последствия, считаются лица, посторонние по отношению к данной конкретной деятельности. Некоторые побочные внешние воздействия являются благоприятными и полезными, а другие неблагоприятными и вредными.
Благоприятные побочные внешние воздействия зачастую могут быть взяты под контроль той же экономической единицей, которая их порождает. Например, строитель крупного супермаркета может вызвать побочные внешние воздействия в отношении расположенной поблизости аптеки. Если строитель супермаркета также контролирует и прилегающую к нему территорию, он может взять под свой контроль и побочные внешние воздействия в отношении этой аптеки посредством более высокой арендной платы или же совместного владения обоими предприятиями. С точки зрения строителя, он «замыкает на себя» (internalize) побочные внешние воздействия [58, р. 69] IV.
Там, где благоприятные побочные внешние воздействия не могут быть «замкнуты на себя» частными сторонами, может возникнуть необходимость в адекватном механизме, который обеспечил бы продолжение деятельности по предоставлению тех или иных благ и услуг, для чего понадобится создать социальные органы. Парк, находящийся в частной собственности, даже если доступ в него открыт за определенную плату, может не покрывать расходов на свое содержание. Но такой парк может стать прибыльным, если удастся поставить под должный контроль побочные внешние воздействия либо в форме денежной компенсации, либо за счет улучшения состава жителей прилегающих районов.
Иначе обстоят дела в тех случаях, когда возникает «эффект бесплатного потребления» или другие неблагоприятные побочные внешние воздействия. У дирекции очистного сооружения, улавливающего дым, нет особых стимулов для того, чтобы устанавливать более дорогостоящее оборудование. Контроль или «замыкание на себя» экономических затрат обычно ложится на государственные учреждения. Функция органов управления, таким образом, состоит в «замыкании на себя» побочных внешних воздействий – и позитивных, и негативных – в отношении тех услуг, которые не могут или не хотят брать на себя ни сами производители, ни потребители. В целом же этот процесс «замыкания на себя» отождествляется с «общественными благами».
Масштабы общественных благ не одинаковы как по охватываемой ими территории, так и по интенсивности или объему побочных внешних воздействий. Спортивная площадка порождает побочные внешние воздействия в отношении территории нескольких находящихся по соседству домов, в то время как деятельность в области национальной обороны приносит пользу всей стране в целом и влияет на многое, находящееся за её пределами. Таким образом, каждому общественному благу соответствует своя «общность». В соответствии с формулировкой Дьюи, общность как совокупность «состоит из всех тех людей, которые оказываются под систематическим воздействием косвенных последствий той или иной деятельности» [28, р. 15—16]. Мы еще вернемся к концепции, вытекающей из формулировки Дьюи, когда будем рассматривать критерии определения масштабов деятельности социальных организаций.
ВОЗМОЖНОСТЬ «РАСФАСОВКИ» (PACKAGEABILITY). Различие между общественными благами и услугами и соответствующими им функциями органов управления регионами больших городов и, с другой стороны, благами, обеспечиваемыми частным сектором, можно провести на основе общепринятых среди экономистов критериев. Блага, производимые частным сектором, должны поддаваться «расфасовке» с тем, чтобы их можно было дифференцировать в качестве товара или услуги до того, как они становятся предметом купли-продажи на частном рынке. Следовательно, те, кто не платит за блага, производимые частным сектором, могут быть исключены из числа тех, кто получает от них пользу. Это понятие сформулировано экономистами в виде «принципа исключаемости» [76, esp.ch.I]. В отличие от формулировки Дьюи относительно общественных благ, «принцип исключаемости» сосредоточивает внимание на целесообразности отказа от пользования благами. Национальная оборона, например, не может быть обеспечена частными фирмами по многим причинам, в том числе и потому, что граждане, которые не платят за нее, все равно получают от нее пользу. Более того, если граждане недооценивают свои собственные интересы в обеспечении национальной обороны – например, не участвуют в строительстве бомбоубежищ во время войны, – исходя из того, что это будет сделано и оплачено другими, то результатом будет неадекватное обеспечение обороны.
Большинство муниципальных общественных благ, таких как пожарная и полицейская службы или же борьба с загрязнением воздуха, не могут быть легко «расфасованы»; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить [142]. Из этого вытекают две проблемы, касающиеся социальных организаций.
Во-первых, частные блага и товары, в силу легкости их «расфасовки», могут быть измерены и выражены в соответствующих количественных показателях. Общественные же блага, напротив, не столь легко поддаются количественному измерению. Если будут увеличены полицейские силы, то, скорее всего, возрастет и результат. Но насколько именно он возрастет – это вопрос, на который невозможно дать точный ответ. Более того, если факторы производства могут быть измерены в показателях выпуска продукции, то сам процесс производства может стать объектом более жесткого контроля. Это сделает возможной более рациональную ценовую политику. Располагая количественными показателями на уровне «входа» и «выхода», можно проанализировать любой процесс производства и провести сравнение между различными способами производства с точки зрения их эффективности. Поэтому рациональный контроль над производством и обеспечением общественными благами и услугами зависит, кроме всего прочего, еще и от разработки эффективных стандартов измерения; это в равной мере относится и к распределению совместных затрат, и к распределению совместной выгоды.
Вторая, тесно связанная с первой, проблема возникает при оценке расходов тех людей, которые могут получать выгоду, не платя непосредственно за определенное благо. Только государственные учреждения, наделенные правом собирать налоги, могут распределять расходы по предоставлению общественных благ между различными лицами, получающими от них пользу. Критерий масштаба в отношении политического представительства, о котором пойдет речь ниже, учитывает то, каким образом различие между частными и общественными благами влияет на организацию общественных служб.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ПОДДЕРЖАНИЕ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬНОГО СОСТОЯНИЯ ДЕЛ В СООБЩЕСТВЕ. «Принцип исключаемости» предоставляет критерий для проведения различия между большинством общественных благ и частными благами, но, как принято считать, он не проясняет и не конкретизирует условия, определяющие модели организации в общественной экономике. Однако, рассматривая общественные блага как «поддержание предпочтительного состояния дел в сообществе», мы можем ввести модифицированную концепцию «расфасовки» благ, концепцию, которая дает возможность для их измерения и количественного выражения, а потому может быть более полезной в смысле уточнения критериев для организации общественных услуг в регионах больших городов. Модификация заключается в распространении «принципа исключаемости» не только на индивидуального потребителя, но и на всех жителей определенной ограниченной территории.
Эту концепцию в малом масштабе можно проиллюстрировать на примере действия системы обогрева жилых домов, в которой применяются легко поддающиеся измерению единицы «входа». Температура в жилом доме, которая поддерживается с помощью этой системы, приносит пользу всей семье, проживающей в нем, а небольшие изменения в размере семьи не влияют на материальные затраты по обеспечению семьи данным общественным благом. И все же, поскольку благо для семьи, извлекаемое из этой системы, эффективно ограничено рамками отдельного домашнего хозяйства, посторонние внешние лица исключаются из пользования им, и на них не действуют ни «эффект бесплатного потребления», ни другие побочные внешние воздействия. Семейное благо не является общественным благом с точки зрения более широкого сообщества. Поэтому в большинстве сообществ обогрев жилых помещений считается частным благом. Точно так же общественное благо в масштабах небольшого жилого района или иного локального сообщества можно «расфасовать» – выразить в определенных количественных показателях и заключить в соответствующие границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних по отношению к данным границам, лиц из пользования этим общественным благом. Именно таким образом в некоторых сообществах, расположенных в пригородах Нью-Йорка, парками и пляжами могут пользоваться лишь местные жители, на чьи налоги, как считается, содержатся эти места отдыха.
Во всех подобных случаях аналогию с поддержанием температуры в отдельном доме можно распространить и на поддержание предпочтительного состояния дел в пределах территории, подведомственной конкретному местному органу управления. Точно так же, как могут быть измерены температура и расходы на обогрев жилого дома, можно выработать точные или приблизительные количественные показатели для оценки состояния дел в сообществе, сложившегося в результате производства различных общественных благ и услуг, а также расходов по их обеспечению. Например, программа по очистке загрязненного воздуха может быть изменена при помощи индекса, показывающего количество различных загрязняющих веществ, присутствующих в пробах воздуха. Затем, исходя из определенного приемлемого уровня загрязнения воздуха, можно конкретно определить затраты на очистку.
Точно так же в любом сообществе можно оценить потенциальные «потери от пожаров», определив их как потери, ожидаемые в случае отсутствия противопожарной защиты. Разница между этими потенциальными и фактическими потерями в случае возникновения пожара представляет собой, таким образом, «выход продукции» службы противопожарной защиты, а совокупные потери от пожаров можно определить как «состояние дел» в данном сообществе применительно к потерям от пожаров. Конечно, противопожарная защита не устраняет, а лишь сокращает потери от пожаров. Любая попытка полного их устранения, вероятно, была бы столь дорогостоящей, что затраты на нее намного превзошли бы выгоды. «Предпочтительное состояние дел» – это некий оптимальный уровень деятельности, при котором выгоды превышают затраты. Следовательно, обеспечение деятельности районной службы противопожарной защиты может рассматриваться как общественное благо с точки зрения поддержания предпочтительного состояния дел в отношении защиты данного сообщества от пожаров, а выгоды обычно распространяются только на его жителей.
Аналогичным образом можно рассматривать и полицейскую службу. Например, полицейское патрулирование на дорогах осуществляется с целью регулирования транспортных потоков, снижая тем самым материальный и физический ущерб, наносимый людям. Но даже если бы был возможен идеальный контроль, то затраты на него были бы столь велики, что по финансовым соображениям все равно пришлось бы удовлетвориться «предпочтительным состоянием дел».
Однако следует признать, что в данном случае, как и в отношении многих других видов общественных услуг – в отличие, скажем, от сбора мусора и очистки загрязненного воздуха – достижение определенного уровня или эффективность общих затрат гораздо труднее измерить и выразить в количественных показателях. Приблизительные показатели, такие, как общее количество арестов за различные типы правонарушений в месяц или на десять тысяч жителей в год, мало что дают, если только не рассматривать их в соотношении с условиями жизни данного сообщества. Можно постепенно внушить людям, принимающим решения, что ради более точного количественного измерения нужно исходить из того, что предпочтительное состояние дел определяется как баланс между требованиями в отношении общественных услуг и жалобами со стороны налогоплательщиков.
Хотя общественное благо не всегда можно свести к определенным количественным показателям, это вовсе не означает, что нельзя оценить материальные затраты на его достижение. Предпочтительное состояние дел в отношении применения репеллентов от комаров, например, распространяется на все сообщество в целом, при этом легко выразить в количественных показателях поставки репеллента и оборудования для его распрыскивания. Поэтому применение репеллентов от комаров осуществляется частными поставщиками по контракту с общественными службами.
Это иллюстрирует еще одну важную сторону проблемы, а именно: производство благ и услуг необходимо отличать от их предоставления за общественный счет. Предоставление их государством не требует общественного производства; действительно, на некой стадии обработки сырья до момента превращения его в готовый продукт фактически каждое общественное благо, не являющееся само по себе естественным ресурсом, суть частное по своему происхождению. Из этого следует, что социальные органы посредством заключения контрактов с частными фирмами – или же с другими официальными учреждениями – могут обеспечить некое сообщество общественными услугами, не предпринимая усилий по самостоятельному их производству.
Когда с помощью количественного индекса могут быть конкретно определены желательный результат или общие затраты, можно ввести и определенный элемент жесткости, чтобы гарантировать контроль над производством, обеспечивающим общественные блага, даже в том случае, когда само производство является функцией отдельного учреждения или предприятия. Производитель может нести ответственность за поддержание его определенного уровня, а служба, ответственная за предоставление услуги, может подтвердить адекватность его действий. Прогресс в измерении и определении количественных показателей уровня деятельности в общественной экономике постепенно приведет к более гибким моделям организации.
Если распространить определение Дьюи [28, р. 4—5] не только на отдельные «акты» или «операции», но на «события» в целом, то его формулировка хорошо согласуется с концепцией общественных благ как поддержанием предпочтительного состояния дел в обществе V. Общественный контроль имеет целью «замыкание на себя» последствий этих «событий» с тем, чтобы минимизировать их отрицательное воздействие и стимулировать воздействие благоприятное.
В конечном счете в жизни реально не существует столь отчетливой, как в нашем анализе, грани между частными и общественными благами. Технические характеристики конкретных благ отчасти влияют на степень их дифференцированности или изолированности при распределении и использовании. Однако нельзя рассматривать проблемы, касающиеся овощей и сельскохозяйственных территорий, исходя из одинаковых предпосылок. Многие частные блага и товары обладают «эффектом бесплатного потребления», из-за которого на долю членов сообщества выпадают определенные выгоды и потери, независимо от степени общественного регулирования. В любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе – загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, – исходя из того, что эти издержки – неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов.
Если мы примем границы местной единицы правления за определенную «расфасовку», в рамках которой предоставляются общественные блага, с тем чтобы исключить из пользования этими благами лиц, внешних по отношению к данным границам, то можно сказать, что там, где общественное благо поддается «расфасовке», то есть адекватному выражению в количественных показателях внутри данных границ, его можно рассматривать как успешно «замкнутое на себя» VI. Там же, где побочные внешние проявления захватывают и соседние сообщества, общественное благо полностью таковым не является. Закладывая определенные показатели для производства и предоставления общественных благ, следует учитывать несколько критериев. Среди них – контроль, эффективность, политическое представительство и самоопределение. Нет нужды говорить о том, что порой они вступают в противоречие друг с другом.
КРИТЕРИЙ КОНТРОЛЯ. Первый стандарт для определения масштаба социальной организации по производству общественных услуг требует, чтобы рамки её юрисдикции включали в себя границы территории и перечень событий, являющихся предметом контроля с её стороны VII. События не распределяются в пространстве равномерно; они скорее происходят таким образом, что их границы могут быть очерчены с большей или меньшей степенью точности. К примеру, у каждой реки есть свой бассейн. Модели социального взаимодействия также имеют определенные границы, которые можно очертить в общем виде. Другими словами, все явления могут быть описаны в границах конкретных условий, а критерий контроля требует, чтобы они были учтены при определении масштаба социальной организации. В противном случае социальные органы будут не в состоянии регулировать цепь событий таким образом, чтобы обеспечить предпочтительное состояние дел. Если невозможно точно определить границы, то в результате функции управления, вероятно, перейдут к единице, которая в состоянии более адекватно отвечать критерию контроля.
В городе Пасадена, например, воздух сильно загрязнен, но его административные границы не включают всю ту территорию, которая является необходимой и достаточной для установления эффективного контроля над метеорологическим и социальным пространством, формирующим «область смога» южной Калифорнии. Фактически ни один из городов южной Калифорнии в отдельности не может разрешить эту проблему. В регионе Лос-Анджелеса в графствах были образованы специальные округа для контроля над загрязнением воздуха. Но неспособность даже на уровне графства обеспечивать эффективность контроля привела к тому, что правительство штата Калифорния взяло на себя осуществление контроля над загрязнением воздуха.
КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ. Наиболее эффективное решение потребовало бы модификации условий в зоне границы между регионами для того, чтобы обеспечить производителю общественных благ и услуг как наиболее благоприятные экономические условия, так и эффективный контроль. Например, два потока с различными гидрологическими характеристиками могут быть поставлены под эффективный контроль по отдельности, но если поставить их под общий контроль, то потенциальные возможности одного могут дополнять возможности другого. Именно так обстоят дела с общим контролем, осуществляемым Лос-Анджелесом над реками Оуэнс и Лос-Анджелес. Один из этих водных потоков соединен с другим через 300-мильный Лос-Анджелесский канал (акведук), проложенный по Сьерре. Совместный контроль связан и с совместными затратами на рекреационные сооружения, а также водоснабжение и производство электроэнергии.
Другие факторы, такие как технологический прогресс, квалификация и профессиональная подготовка рабочей силы, могут входить в критерий эффективности при определении масштаба деятельности соответствующей организации. Если оборудование для нанесения дорожных линий на городских улицах может быть эффективно использовано лишь в крупных масштабах, то нужны специальные соглашения для того, чтобы несколько небольших городов могли совместно воспользоваться такой услугой. То же самое относится и к использованию необычных и дорогостоящих профессиональных навыков; именно поэтому заведения для душевнобольных и тюрьмы чаще всего находятся в ведении штата, а не муниципалитета.
КРИТЕРИЙ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА 1. Другой критерий для определения масштаба социальной организации требует, чтобы её механизмы принятия решений учитывали соответствующие политические интересы. Непосредственные участники какой-либо операции исходят в переговорах только из своих собственных интересов, не учитывая те косвенные последствия или «эффект бесплатного потребления», которые затрагивают других. Интересы третьей стороны в таком случае игнорируются. Социальные организации стремятся нивелировать это возможное влияние, принимая на себя учет различных интересов при принятии общественно значимых решений или же беря под свой контроль общественные дела. Определяя те интересы, которые должны быть «замкнуты на себя» самой организацией, важно определить границы или масштабы юрисдикции любой организации.
1 Под политическим представительством в рамках концепции самоуправляющегося общества понимается представительство (артикулирование) отдельных групповых или местных интересов. (Примеч. ред.)
Здесь необходимо учесть три элемента определения масштаба. Масштаб формальной организации показывает размер единицы правления, которая предоставляет некое общественное благо. «Общественность» при этом включает тех людей, которым это благо предоставляется. Политическое сообщество может быть определено как совокупность лиц, которые фактически учитываются при принятии решения о том, стоит ли и каким образом предоставлять им общественное благо. Люди, на которых распространяется такое решение, могут не совпадать с теми, кто оказывает влияние на его принятие. Исходя из критерия ответственности и подотчетности, идеальное решение, согласующееся с теорией демократии, требует, чтобы все эти три границы совпадали. Там, где этого нет, возникает проблема определения масштаба.
Если в сферу деятельности социальной организации включаются лица, получающие как непосредственную, так и косвенную пользу от её операций, то в принципе существуют средства для определения затрат на общественный контроль со стороны заинтересованных лиц. За исключением тех случаев, когда перераспределение дохода является вопросом государственной политики, эффективность размещения экономических ресурсов обеспечивается посредством распределения затрат на предоставление общественных благ и услуг среди лиц, получающих от них пользу VIII.
Социальная группа, участвующая в различных видах деловой активности, различается по своему масштабу в каждом из них: в одном случае сфера её деятельности может ограничиваться несколькими расположенными по соседству домами, в то время как в другом она может охватывать большую часть населения земного шара. Между этими двумя крайностями расположено обширное число различных по потенциальному масштабу их деятельности социальных групп. Учитывая определенные уровни развития информации, технологии и коммуникаций, а также различные типы идентификации, можно представить себе схему, в которой бы предусматривался должный масштаб для каждой разновидности социальной организации применительно к виду производимых ею общественных благ. Поскольку эти условия и обстоятельства изменяются, то соответственно должен меняться и масштаб социальной группы для каждого вида деловой активности. А если нет – что тогда?
Там, где политическое сообщество не включает в себя всех граждан, некоторые интересы могут не учитываться. Например, город может принять решение о спуске сточных вод за пределы своих границ, а социальные группы, которых затрагивает это решение, могут не иметь права голоса при его принятии. С другой стороны, там, где политическое сообщество включает в себя всех граждан и, кроме того, люди, на которых конкретная деловая активность никак не сказывается, получают право голоса, это может оказаться совершенно нежелательным, ибо результатом могут стать действия, совершаемые под влиянием капризов. Все политическое сообщество города с трехмиллионным населением не может представлять собой подходящий механизм для принятия решений при планировании местной спортивной площадки.
Тем не менее, утверждая, что орган управления «слишком велик (или слишком мал) для решения проблемы», мы зачастую упускаем из виду тот факт, что масштаб социального и политического сообщества необязательно совпадает с формальными границами социальной организации. С помощью неформальных соглашений между социальными организациями может быть создано политическое сообщество, достаточно большое для того, чтобы справиться с любой конкретной общественной проблемой. Точно так же социальная организация может быть способна создавать политические сообщества внутри своих границ для того, чтобы разрешить проблемы, которые затрагивают только определенную часть населения. Впрочем, было бы ошибочным полагать, что масштаб социальных организаций неадекватен до тех пор, пока не задействованы неформальные механизмы для создания крупных или мелких политических сообществ.
По отношению к политическому сообществу масштаб формальных социальных организаций всего лишь определяет их формальные границы. Поскольку реальное число органов управления ограничено по сравнению с числом общественных благ, которые должны быть обеспечены, представляется нецелесообразным разделять вопросы масштаба социально-политического сообщества и формальной социальной организации. Более того, соответствующая социальная группа может изменяться. Даже если формальная социальная организация, политическое сообщество и социальная группа существуют одновременно, то со временем их очертания могут меняться. В результате социальные организации могут: 1) создаваться заново; 2) добровольно сотрудничать или, наоборот, не сотрудничать друг с другом; 3) обращаться к другим уровням управления в поисках адекватного учета интересов, которые влияют или же находятся под влиянием общественной деловой активности.
КРИТЕРИЙ МЕСТНОГО САМООПРЕДЕЛЕНИЯ. Критерии контроля, эффективности и политического представительства могут быть сформулированы на более общей теоретической основе. Однако их применение зависит от конкретных институтов, наделенных полномочием решать вопросы, касающиеся масштабов деятельности. Условия организации местных органов управления в Соединенных Штатах обычно требуют, чтобы эти критерии были подчинены соображениям самоопределения, т.е. контролировались решениями граждан местного сообщества. Модели самоопределения местного сообщества обычно проходят через процедуру регистрации их статуса, что предполагает обращение местных граждан с соответствующим ходатайством, а также утверждение их местным электоратом. Согласие местного населения и местный контроль также необходимы для установления правил, определяющих, какие именно интересы сообщества будут блюсти местные должностные лица, как они будут организованы и как будут отвечать за невыполнение общественных функций.
Муниципальное самоуправление предполагает, что общественные блага поддаются изолированному контролю. Предполагается, что чисто «муниципальные» дела, относящиеся к местной юрисдикции, не создают проблем для других политических сообществ. Там, где невозможно «замкнуть» ситуацию на себя, и, соответственно, обеспечить постоянный контроль, местная единица правления становится еще одной «заинтересованной» группой, стремящейся к реальным или потенциально доступным общественным благам, поскольку «эффект бесплатного потребления» действует также по отношению к другим людям, находящимся вне её границ.
Возможность выбора местных общественных услуг, присущая любой системе самоуправления в крупном городе, предполагает, что существуют разнообразные модели социальных организаций и определенный выбор общественных благ. Модели местной автономии и внутреннего регулирования являются существенными элементами полицентрической системы.
Поскольку все модели организации далеки от совершенства по своей эффективности, скорости реагирования или представительности, следует обратить внимание на проблемы организации различных видов общественных благ и услуг в организации по типу «Гаргантюа». Мы остановимся лишь на теоретических проблемах распределения общественных благ и услуг в крупной системе, в отличие от полицентрической политической системы.
«Гаргантюа», несомненно, является примером масштабной организации общественных услуг, таких, как обеспечение работы морских портов и аэропортов, массовых перевозок, санитарной службы и водоснабжения. Казалось бы, организация типа «Гаргантюа» в принципе наилучшим образом приспособлена для решения проблем в масштабах большого города.
Однако при наличии в ней единого центра принятия решений она может пасть жертвой сложности своей собственной иерархической или бюрократической структуры. Сложная сеть коммуникаций может привести к безответственности администрации в отношении местных общественных интересов. Затраты на контроль в сфере общественной экономики у «Гаргантюа» могут быть настолько велики, что производство общественных благ окажется недостаточно эффективным.
В результате такая организация может стать неповоротливой и нечувствительной требованиям местных граждан в отношении необходимых общественных благ. Два или три года могут уйти, к примеру, на то, чтобы сделать улицы и тротуары более безопасными, даже если расходы будут нести местные жители. Модификации в регулировании транспортных потоков на местных развязках могут занять немыслимое количество времени.
Отдельные облеченные властью лица добиваются большего успеха в обеспечении своих собственных интересов, нежели интересов других. Отсутствие эффективной организации для этих других может привести к политическому курсу с ясно предсказуемым уклоном. Бюрократическая безответственность в «Гаргантюа» может вызвать усталость, безнадежность и цинизм у той части местных граждан, которые не получают доступа к решению местных общественных проблем. Муниципальные реформы будут сведены к банальному «избавлению от негодяев». У граждан не будет доступа к необходимой информации для того, чтобы вынести компетентное суждение в ходе опросов общественного мнения. Отсутствие эффективной коммуникации в крупной социальной организации может реально привести к разрушению сообщества.
Проблема социальной организации типа «Гаргантюа», таким образом, состоит в том, чтобы учесть интересы различных малых социальных групп, существующих в её границах. Большая часть интересов малых социальных групп могла бы быть учтена в рамках локальных политических сообществ, без привлечения лиц, принимающих централизованные решения и занятых проблемами большой системы. Задача признания малых социальных групп – это, по сути, проблема «специализированной» или «территориальной» организации. Устойчивость бюрократической безответственности, характерной для большой системы, однако, показывает, что эту проблему решить нелегко. Крупная организация, действующая в масштабах региона большого города, без сомнения, обеспечивает определенное ограниченное число общественных благ, но это далеко не все необходимые для данного региона общественные блага и услуги.
Нельзя априорно оценивать степень адекватности полицентрической системы правления как альтернативы системе с единой юрисдикцией. Множественность интересов в отношении различных общественных благ, в которых нуждаются люди в регионе большого города, можно учесть только при наличии множества различных организационных уровней. Полицентрическая система сталкивается с проблемой удовлетворения потребностей, вытекающих из более широких интересов сообществ или социальных групп, находящихся вне функциональных или территориальных границ каждой формальной общности. Единство юрисдикции, в свою очередь, сталкивается с проблемой учета и удовлетворения различных вторичных групповых интересов внутри большой системы. Сомнительно, чтобы в системе типа «Гаргантюа» было легче провести субоптимизацию, чем супероптимизацию – в полицентрической политической системе.
Деятельность полицентрической политической системы можно понять и оценить, только принимая во внимание модели сотрудничества, конкуренции и конфликта, существующие среди составляющих её разнообразных единиц. Соглашения легко достичь, если совместная деятельность выгодна всем вовлеченным в нее сторонам и адекватно представляет интересы всех договаривающихся о ней групп. В этом случае достаточно контрактных договоренностей. Поэтому здесь, говоря о функционировании полицентрической политической системы, мы сосредоточимся на более трудных проблемах, связанных с конкуренцией, конфликтом и его разрешением. Если полицентрическая политическая система способна урегулировать конфликты и поддерживать конкуренцию в соответствующих рамках, то она является вполне жизнеспособным механизмом для разрешения разнообразных социальных проблем в регионе большого города IХ.
КОНКУРЕНЦИЯ. Там, где предоставление общественных благ и услуг может быть успешно «замкнуто на себя» в рамках единой юрисдикции, «эффект бесплатного потребления», естественно, не возникает. В таких обстоятельствах не проявляются и пагубные последствия конкуренции в сфере предоставления экономических муниципальных услуг. Модели конкуренции между производителями общественных услуг в регионе большого города, подобно конкуренции в рыночной экономике, могут приносить существенную пользу, поощряя тенденции к саморегулированию. В результате этого создается давление, необходимое для более эффективного решения проблем в рамках деятельности системы в целом.
Разнообразие в качестве услуг, предоставляемых различными независимыми органами местного управления в рамках более крупного сообщества региона большого города, создает для местных жителей возможности квазирыночного выбора, позволяя им выбирать то конкретное сообщество, которое наиболее отвечает их требованиям к качеству общественных услуг. Производителей общественных услуг в этом случае можно заставить конкурировать между собой в отношении качества услуг по отношению к размеру взимаемых налогов.
Условия для развития конкуренции обычно возникают среди местных единиц правления, которые расположены в непосредственной близости друг от друга и там, где общественности доступна информация о деятельности каждой из этих единиц Информация дает возможность сравнивать, а сравнение создает конкурентное давление, способствующее подтягиванию качества деятельности всех единиц до уровня наиболее эффективных из них. Там, где на одной и той же территории услуги предоставляются более чем одной социальной службой, развиваются и конкурентные отношения. Разделение между предоставлением общественных благ и услуг и их производством открывает очень большие возможности для перераспределения функций в общественной экономике. Общественный контроль может распространяться на сферу оценки её эффективности, не препятствуя в то же время развитию широкой конкуренции между производителями.
Например, после образования города Лейквуд в 1954 году графство Лос-Анджелес расширило свою систему заключения контрактов на производство муниципальных услуг до уровня, соответствующего квазирыночным условиям. Вновь образуемые города, действуя в соответствии с так называемым «лейквудским образцом», заключают контракты на муниципальные услуги для данного города в целом. Проблемы, связанные с услугами, находящимися за пределами компетенции администрации графства в районах, не имеющих самостоятельного юридического статуса, решаются посредством переговоров. У каждого города к тому же есть возможность самостоятельно производить для себя муниципальные услуги. Частные стороны также могут заключать контракты по выполнению таких услуг, как уборка улиц, обслуживание инженерных коммуникаций, асфальтирование и ремонт дорог и других аналогичных общественных работ. Некоторые контракты заключаются с соседними городами. По мере роста предложения возникает конкуренция, давление которой вызывает повышение ответственности и эффективности.
Отделение производства общественных благ и услуг от их предоставления позволяет дифференцировать и измерить производство в определенных количественных показателях, продолжая при этом предоставлять потребителю и недифференцированные общественные блага. Так, графство Лос-Анджелес, в соответствии с лейквудским образцом, выработало количественные показатели полицейских услуг, причем единицей измерения каждого из этих показателей служит полицейский автомобиль, осуществляющий постоянное патрулирование и выполняющий комплекс других входящих в его функции услуг. На основе стоимости этой количественной единицы в виде полицейского автомобиля муниципалитет может заключать контракты по предоставлению услуг полицейской службы. В пределах местного сообщества эти услуги по-прежнему предоставляются недифференцированно, как общественное благо для всего сообщества в целом.
Проблемы масштаба, возникающие из-за потенциального конфликта между критериями, приложимыми к производству и к политическому представительству, могут быть эффективно разрешены аналогичным путем. Эффективные масштабы организации по производству различных общественных благ могут никак не зависеть от масштабов общественных групп, потребляющих эти общественные блага и услуги. Но конкуренция между их поставщиками может поднять эффективность использования их продукции при том, что контроль за предоставлением услуг осуществляется организацией совершенно другого масштаба и выражающей совершенно другие интересы.
Отделение производства благ и услуг от их предоставления может также превратить местные органы управления в некие эквиваленты ассоциаций потребителей. Сидней и Беатриса Уэбб [156, 437ff.] рассматривали местные органы управления именно под таким углом зрения, но крен в сторону производства в американской муниципальной администрации обусловил отчасти подчиненное положение интересов потребителя. Однако, возможно, в городах, где предоставление местному населению общественных услуг, производимых другими учреждениями и предприятиями, организовано достаточно эффективно, интересы потребителя защищены лучше. Например, в городах графства Лос-Анджелес, действующих в соответствии с «лейквудским образцом», представители местной исполнительной власти все чаще отстаивают интересы именно потребителя.
В этой роли глава местной администрации подобен агенту по закупкам в крупной корпорации. Учитывая, что, чем больше количество поставщиков общественных услуг, тем острее конкуренция между ними, глава местной администрации может стремиться увеличить число потенциальных поставщиков. Рост конкуренции заставляет поставщиков более внимательно относиться к требованиям потребителя.
Контрактная система по производству общественных благ графства Лос-Анджелес существенно влияет на эффективность работы администрации графства, заставляя её быстрее реагировать и повышая её ответственность перед местными потребителями общественных услуг. В управлении полицейской службы и противопожарной защиты графства произошли важные изменения, касающиеся процедуры их деятельности и организационных механизмов. Аналогичные изменения произошли также в управлении библиотечным обслуживанием, в дорожной службе, строительной инспекции и в управлении инженерными коммуникациями.
В таких условиях полицентрическая политическая система становится весьма жизнеспособной и эффективной в плане предоставления разнообразных общественных благ и услуг. По мере развития квазирыночных условий в производстве, общественная экономика приобретает все большую гибкость и ответственность, характерные для рыночной экономики.
При этом следует считаться с возможными трудностями в регулировании конкурентной общественной экономики. От того, могут ли быть выработаны эффективные количественные показатели для муниципальных услуг, зависит балансирование затрат и цен. Поскольку предпочтительное состояние дел в сообществе не может быть сведено к какой-то одной шкале ценностей, такой, как, например, долларовая выручка частного предприятия, поддерживать объективную конкуренцию в общественной экономике гораздо труднее. Хотя стоимость услуг, предоставляемых по контрактам различными поставщиками, может быть одинаковой, необходимы объективные критерии для определения полезности этих услуг, а разработать их весьма трудно. В противном случае слишком широкие возможности для действий по собственному усмотрению, которыми обладают лица, заключающие контракты, могут ограничить конкурентную жизнеспособность системы и свести конкуренцию к размеру посторонних вознаграждений.
При отсутствии строгого контроля над распределением затрат и ценовыми механизмами, средства, выделяемые на предоставление набора социально-бытовых услуг помимо рыночных механизмов, могут перекачиваться для субсидирования более конкурентоспособных услуг. В графстве Лос-Анджелес тщательное изучение и контроль над практикой подсчета затрат и ценовой политикой со стороны большого жюри помогли предотвратить такого рода перераспределение фондов.
Любая долговременная политика опоры на квазирыночные механизмы при производстве общественных благ и услуг, без сомнения, потребует еще более тщательного изучения, контроля и регулирования, по сравнению с аналогичными мероприятиями в частной рыночной экономике. И действительно, если в управлении регионами больших городов опираться в первую очередь на полицентрическую систему, оценка затрат и полученных результатов становится важной социальной функцией.
Опора на внешних поставщиков при производстве общественных услуг может также привести к уменьшению степени подконтрольности местным политическим органам. Наемный работник является объектом контроля со стороны поставщика, а не муниципалитета. В отличие от более тесных прямых связей между работниками муниципальных служб и администрацией города, опора на частных поставщиков в предоставлении муниципальных услуг может привести к качественным и количественным потерям информации о состоянии дел в сообществе, которая доводится до представителей городских властей. Такие информационные потери могут снизить степень контроля городской администрации над состоянием общественных дел.
В этой главе мы лишь обозначили некоторые общие моменты, которые следует принять во внимание при анализе результатов деятельности конкурирующих механизмов в сфере предоставления общественных услуг в регионах больших городов. До тех пор, пока местные службы при заключении контрактов учитывают соответствующие групповые общественные интересы, конкуренция может развиваться беспрепятственно. При наличии соответствующего общественного контроля такие механизмы благодаря своей гибкости дают преимущества в экономическом плане. В то же время они позволяют учесть широкий спектр разнообразных конкретных требований местных сообществ.
КОНФЛИКТ И ЕГО РАЗРЕШЕНИЕ. Более сложные проблемы встают перед полицентрической политической системой, когда обеспечение общественными благами не ограничено рамками существующих единиц правления. Такие ситуации, поскольку они связаны с серьезным «эффектом бесплатного потребления», могут спровоцировать конфликт между различными единицами системы. В полицентрической политической системе должны существовать механизмы для урегулирования подобных конфликтов и проблем. В противном случае конкуренция и конфликт могут обостриться до предела.
Ни одно сообщество не заинтересовано в том, чтобы по своей собственной инициативе брать на себя все затраты по осуществлению контроля над отрицательными последствиями, затрагивающими более широкие социальные группы. На пример, если при проведении мероприятий по контролю над загрязнением окружающей среды, затрагивающих отдельных лиц и фирмы в одном из сообществ, на членов соседних сообществ не возлагаются соответствующие расходы, то каждое из сообществ обосновывает свое бездействие тем, что его соседи также бездействуют. Это и есть отрицательные последствия конкуренции. Подобные проблемы стоят особенно остро в полицентрической системе, где многие общественные «блага» влекут за собой нарушения общественного порядка, устранение которых является весьма дорогостоящим.
Намного легче бывает организовать согласованные действия различных единиц правления в регионе большого города в том случае, когда затраты и выгоды справедливо и равномерно распределены по территории всего региона. Кстати, это было сделано при заключении договоров о взаимопомощи для мобилизации больших сил в случае крупных пожаров. Редкость и непредсказуемый характер таких пожаров позволяет считать их обычным риском, который может угрожать любому местному сообществу в регионе большого города.
Подобные соображения действуют и в отношении контроля над загрязнением воздуха или борьбы с комарами. Лиги городов, торговые палаты и другие гражданские ассоциации часто становятся инициаторами разработки законодательных предложений по созданию особых зон борьбы с комарами, контроля над загрязнением воздуха и т.п.
Более сложные проблемы возникают тогда, когда выгоды и затраты не распределены равномерно. Представления сообществ о выгодах, получаемых от общих для всех благ, могут быть весьма различны. Поэтому сообщество может не пожелать «платить свою справедливую долю» от получения таких благ просто потому, что его спрос на эти блага ниже, чем аналогичный спрос в соседних сообществах. В таких ситуациях требуются эффективные управленческие механизмы, способные взять данную проблему под свой контроль. При необходимости для выполнения соответствующих решений должны применяться санкции.
Например, в южной Калифорнии конфликт по поводу муниципальных систем водоснабжения, использующих воду из одного и того же подземного резервуара, был разрешен через суды штата. Таким образом, суды стали главной властью, урегулирующей конфликты между службами, осуществляющими водоснабжение в южной Калифорнии, а их решения обеспечили базу для проведения там определенной политики в управлении водоснабжением регионов больших городов. Аналогичную роль судебная власть штата сыграла в урегулировании различных конфликтов между другими местными органами управления в таких областях, как общественное здравоохранение, получение административными единицами самостоятельного юридического статуса и их слияние друг с другом, обеспечение правопорядка и городское планирование.
В опоре на суды при разрешении конфликтов между местными единицами правления, без сомнения, отражается попытка минимизировать внешний контроль со стороны вышестоящих органов принятия решений. По каждому отдельному делу принимается отдельное судебное решение. В судебном разбирательстве обычно решается конкретная спорная проблема и тем самым ограничивается сфера судебного усмотрения. Этот метод также сводит к минимуму степень контроля, осуществляемого после вынесения судебного решения. В частности, суды в Калифорнии восприняли доктрину внутреннего регулирования и, таким образом, поддерживают интересы местных единиц правления при разрешении проблем, касающихся муниципальных дел.
Можно более подробно рассмотреть пример с управлением муниципальным водоснабжением, чтобы проиллюстрировать и другие механизмы принятия решений и последствия этих решений [более детальный разбор содержится в книге: 95, chs.3,6,7].
Хотя обращение к судебным процедурам может быть эффективным средством для урегулирования конфликтов, связанных с местным водоснабжением, лица, отвечающие за него в администрации южной Калифорнии, давно признали, что никакое судопроизводство не сможет увеличить количество воды. В настоящее время единственным способом для решения этой проблемы в долгосрочной перспективе считается создание новых источников водоснабжения.
В Лос-Анджелесе был построен первый главный акведук для доставки воды в данный регион, причем сделано это было по инициативе города. Этот источник водоснабжения использовался также для того, чтобы заставить прилегающие районы войти в состав города Лос-Анджелес или консолидироваться с ним, если они хотели получить доступ к этому новому источнику. Условием пользования данной системой водоснабжения был отказ от самостоятельности этих районов. Для получения этого единственного общественного блага они были вынуждены отказаться от других благ. Это привело к возникновению оппозиции, способной блокировать любые новые решения, не основанные на согласии и сотрудничестве. Потребовалось создание новых механизмов для урегулирования последовавших за этим конфликтов.
Доставку воды из реки Колорадо позже взяла на себя коалиция сообществ, расположенных в южной Калифорнии, сформированная южной секцией Лиги городов Калифорнии. Лига представляла собой нейтральную почву для проведения переговоров относительно общих интересов Лос-Анджелеса и других городов этого региона, у которых имелись общие проблемы водоснабжения. После того, как в ходе переговоров были выработаны взаимоприемлемые соглашения, включая положение об образовании нового округа водоснабжения в регионе Лос-Анджелеса и поддержке проекта работ в каньоне Боулдер, для реализации этих целей была сформирована ассоциация по строительству дамбы в каньоне Боулдер. Позднее был также сформирован новый орган – региональный округ по водоснабжению городов южной Калифорнии, который занимался строительством и пуском нового акведука, доставляющего воду из реки Колорадо.
Не так давно в качестве посредника в переговорах по развитию региональной программы водоснабжения в Калифорнии выступила Конференция по координации водоснабжения южной Калифорнии, созданная под эгидой Торговой палаты Лос-Анджелеса. Региональный округ по водоснабжению городов не смог представлять интересы территорий южной Калифорнии, не вошедших в него, а появление разнообразных специальных муниципальных округов по водоснабжению не позволило Лиге городов Калифорнии, которая представляет исключительно города, взять на себя функции посредника по проведению переговоров относительно интересов регионов больших городов в муниципальном водоснабжении.
Эти примеры показывают, какого рода неформальные механизмы могут быть предложены для достижения принципиальных договоренностей между местными управленческими структурами в регионе большого города. Такие механизмы имеют жизненно важное значение при обсуждении проблем, затрагивающих общие интересы. При этом неформально созданное политическое сообщество учитывает интересы большего количества социальных групп. Эти механизмы эффективно действуют лишь до тех пор, пока возможно достижение согласия, ибо для их функционирования требуется ратификация их решений официальным органом. В тех случаях, когда затрагивается законодательство штата или политика администрации, они должны быть ратифицированы на уровне штата.
Более высокие уровни правления также могут привлекаться для разрешения конфликта между местными правительствами в регионе большого города. Причем и в этом случае за помощью обращаются прежде всего к наиболее представительному политическому сообществу. Здесь наблюдается тенденция к централизации принятия решений и контроля. Опасность заключается в том, что это наиболее представительное политическое сообщество не сможет сосредоточиться на конкретных общественных интересах, составляющих предмет спора, а будет склонно в разрешении местных противоречий исходить из множества других интересов.
Обращение к центральным властям рискованно с точки зрения усиления контроля над местными делами городского региона со стороны таких органов, как легислатура штата, при одновременном сокращении способности местных органов управления самим справляться со своими локальными проблемами. Чувствительность к сохранению местного контроля может вызвать значительное давление субординационных различий, при том, что конфликтующие стороны стремятся выработать общую позицию, основанную на консенсусе. Опора на неформальные механизмы принятия решений может быть оправдана с точки зрения местных властей, если с помощью этих механизмов можно предотвратить потерю местной автономии из-за узурпации её более высокими уровнями правления.
Парадоксально, но такого рода отказ от посторонней помощи при разрешении конфликта с сопутствующей этому централизацией принятия решений логически приводит к сокращению местной автономии или независимости местных органов управления. Давление для достижения соглашений в решении некоторых проблем региона большого города сужает пределы выбора, доступного любому конкретному местному органу управления. Тем не менее, возможность выбора в этом случае все равно больше, чем в случае урегулирования конфликта с помощью центральных властей. Переговоры между независимыми органами позволяют использовать право вето против любого неприемлемого решения. Чтобы избежать обращения за помощью к властям более высокого уровня, приходится достигать соглашений, учитывая возможное применение права вето.
Для того, чтобы минимизировать отрицательные последствия конфликтов для своего положения, представители органов местного управления в регионах больших городов стремятся разработать широкую систему коммуникации и взаимного информирования об опыте друг друга, а также выработать стандарты, применимые к различным типам социальных услуг. Единство профессиональных административных стандартов может, таким образом, способствовать использованию разнообразного опыта местных органов управления. При таких условиях власти склонны ограничивать распространение информации о противоречиях и потенциальных конфликтах. Обсуждение общих проблем при посредстве неформальных структур обычно проводится в обстановке секретности, при тщательном контроле над соответствующей информацией.
Эти попытки минимизировать затраты от конфликтов и стремление к решению проблем городских регионов на основе соглашений свидетельствуют о важной роли местных органов управления в решении общественно значимых проблем посредством их обсуждения на местном уровне. Если такого рода попытки являются эффективными, то можно оценить роль органов местного управления в регионах больших городов, сосредоточив внимание на тех разнообразных формальных и неформальных механизмах, которые создаются для разрешения проблем в данном регионе.
В противоположность распространенному мнению о том, что для решения проблем регионов больших городов недостает «общерегиональной структуры», в большинстве регионов, больших городов существуют весьма разнообразные, богатые и тонкие структуры для обсуждения, вынесения судебных решений и урегулирования проблем, затрагивающих различные общественные интересы. Следует гораздо более внимательно относиться к изучению этих структур и возможностей.
1 В соавторстве с Элинор Остром.
Вплоть до недавнего времени частный и государственный сектор рассматривались как две взаимоисключающие части экономики. Частный сектор обычно рассматривается как организованный посредством рыночных отношений, а государственный только посредством правительственных институтов, когда услуги оказываются через систему государственной администрации. Координация в частном секторе происходит с помощью конкуренции спроса и предложения, в то время как в государственном секторе, напротив, в результате действия бюрократической системы, где контроль вышестоящих должностных лиц над подчиненными осуществляется в рамках единой командной структуры, когда каждый служащий подотчетен главе исполнительной власти как выборному должностному лицу [55, р. 129—138].
За последние десятилетия традиционные представления об организации государственного сектора подверглись серьезному пересмотру. Экономисты, занимающиеся изучением капиталовложений и затрат в государственном секторе, отмечают несовершенство институтов, созданных для преодоления неудач рынка. Просчетов в рыночной экономике не всегда удается избежать с помощью решений, принимаемых государственным сектором. Для государственной бюрократии характерны собственная институциональная слабость и просчеты.
Развитые федеральные системы, включающие множество различных единиц правления, допускают появление общественной экономики, где различные организации – как частные, так и государственные – дополняют друг друга в производстве и использовании общественных благ и услуг I. Общественная экономика не должна быть исключительно монополией государства. Это может быть смешанная экономика с большой долей частного участия в предоставлении общественных услуг. Такая возможность открывает серьезные перспективы для преодоления некоторых недостатков государственного сектора и обеспечения граждан-налогоплательщиков услугами лучшего качества, которые они могут получить за свои налоги.
Общественная экономика, однако, принципиально отличается от рыночной экономики. Частный предприниматель, опирающийся на традиционные рыночные механизмы в предоставлении общественных услуг, обречен на неудачу. Ему следует в первую очередь понять внутреннюю логику общественной экономики и научиться реализовывать свои возможности в рамках этих ограничений. Частное предоставление общественных услуг – это игра по совершенно иным правилам, нежели частное предоставление частных товаров и услуг.
Чтобы выявить логику общественной экономики в развитой федеральной системе правления, мы сначала обратимся к природе общественных благ как отличных от частных. Затем мы рассмотрим организационные возможности государственного сектора, включая развитие квазирыночных механизмов. Такие механизмы предполагают индустриальный подход к общественным услугам – подход, подразумевающий общественное управление, принципиально отличное от управления и контроля, осуществляемого государственной бюрократией.
Люди давно осознали, что природа благ оказывает существенное влияние на человеческую жизнь. Аристотель, к примеру, отмечал: «К тому, что составляет предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота» 1. За последние десятилетия появилась обширная литература, посвященная характерным отличительным чертам общественных или коллективных благ по сравнению с частными или индивидуальными II. В этой главе мы рассмотрим в качестве двух сущностных характерных черт, отличающих частные и общественные блага, принцип исключаемости, с одной стороны, и совместность пользования или потребления – с другой. Мы также остановимся на основных различиях между частными и общественными благами, касающимися их количественного измерения и степеней выбора, что имеет большое значение для организации общественных услуг. Это позволит выявить суть некоторых внутренних проблем организации экономических взаимоотношений в сфере общественных благ в сравнении с рыночной экономикой и частными благами.
1 Аристотель. Соч. в 4-х томах, M.: Мысль, 1984. Т.4. С.406.
ИСКЛЮЧАЕМОСТЬ. Исключаемость в течение длительного времени считалась необходимой характеристикой товаров и услуг, предоставляемых в условиях рынка. Исключаемость имеет место там, где потенциальным потребителям может быть отказано в товарах и услугах, если они не договорятся с поставщиками о сроках и условиях сделки. Если оба – и поставщик и потребитель – приходят к соглашению, то товары или услуги предоставляются за определенную плату. Происходит равный обмен: покупатель получает товар, а продавец – обусловленную плату.
Там, где принцип исключаемости не может быть реализован, каждый человек может извлекать пользу из товара или блага, поскольку они являются либо дарами природы, либо результатами усилий других людей. Воздух, которым мы дышим, можно рассматривать как благо, данное нам природой, поэтому исключаемость в этом случае практически невозможна. Внешний вид здания – будь он «хорошим» или «плохим» – является плодом усилий других людей и, при нормальных условиях, не может быть объектом исключаемости. Шум и загрязнение воды и воздуха – это «зло», которое отдельный человек не может исключить или предотвратить иначе, как взяв на себя определенные расходы; и наоборот, отдельного человека нельзя исключить из получения пользы, когда снижается уровень загрязненности.
СОВМЕСТНОСТЬ ПОЛЬЗОВАНИЯ ИЛИ ПОТРЕБЛЕНИЯ. Другим атрибутом общественных благ и услуг является совместное пользование или потребление. Совместное потребление не может существовать, когда потребление благ и услуг одним человеком препятствует их использованию или потреблению другими. В этом случае потребление является полностью исключаемым, как бы вычитаемым (subtractible) из общей их совокупности. Кусок хлеба, потребляемый одним человеком, уже недоступен для потребления его другим. Частное же благо, в подлинном его смысле, – это такое благо, которое по своей природе не отвечает принципу совместности потребления, а позволяет применить принцип исключаемости. Совместность потребления подразумевает, что использование или потребление благ одним человеком не препятствует их использованию или потреблению другими людьми, причем это благо остается доступным для использования в неуменьшающемся количестве и качестве. Прогноз погоды – это пример совместно потребляемого блага.
Очень немногие блага совместного потребления (если таковые вообще существуют) являются совершенно неубывающими. Использование гравитации как силы, которая удерживает нас на земле, может быть таким примером совершенно неубывающего блага, но большая часть совместно потребляемых благ частично уменьшается в процессе их потребления. При определенном пороговом уровне снабжения использование блага одним человеком частично исключает других людей из числа его потребителей. Возникает как бы избыток потребителей. Любой дальнейший рост использования определенного блага уменьшает возможность использования его каждым другим членом общества. Шоссейные дороги представляют собой пример избытка потребителей, когда рост числа людей, пользующихся ими, вызывает задержки и создает неудобства для других. Противопожарная защита – еще одно совместно потребляемое благо – может существенно ухудшиться, когда спрос на услуги пожарной службы намного превосходит возможности его удовлетворения. В этом случае подобные блага и услуги подвержены деградации или эрозии качества, если только их предоставление не претерпит изменений в соответствии с новыми требованиями.
Как исключаемость, так и совместность потребления являются скорее сравнительными, а не абсолютными характеристиками. Два крайних случая совместного потребления – полная убываемость и полная неубываемость благ – позволяют провести логическую грань между чисто частными и чисто общественными благами. В любом случае, когда использование блага одним человеком ведет к частичному исключению его из использования и потребления другими людьми, имеет место частичная убываемость. Точно так же мы можем представить себе различные степени исключаемости. В городе, окруженном стенами, можно добиться высокой степени исключаемости с помощью контроля над допуском в него людей, желающих там жить, работать или посещать его. Даже в городе, не окруженном стенами, с помощью юрисдикционных границ можно провести различия между его жителями и временными посетителями, когда некоторые общественные блага и услуги предоставляются в первую очередь людям, живущим внутри этих границ. В таких обстоятельствах наблюдается мягкая форма частичной исключаемости.
Исключаемость и совместность потребления – это независимые атрибуты. Их можно сопоставить друг с другом. Совместное пользование бывает двух видов: альтернативное пользование, суть которого – в высокой степени убывания благ, и совместное пользование, при котором благо не убывает. Исключаемость также можно разделить на две группы: в одних случаях она возможна, в других – невозможна. Исключаемость практически невозможна при отсутствии средств для «расфасовки» блага или для контроля над доступом к нему потенциального потребителя. Исключаемость может быть также экономически невозможна, когда затраты на её достижение слишком высоки. Если представить эти определяющие характеристики схематически, то мы обнаружим логически четыре типа благ, как показано в схеме I.
Рыночные механизмы могут использоваться для обеспечения либо частными товарами, либо платными общественными благами, т.е. в этом случае исключаемость возможна. На доступ или использование платных общественных благ оказывает влияние цена, но при этом такие блага являются предметом общественного потребления. Особого рода проблемы возникают, например, в театре, когда использование благ одним человеком может препятствовать использованию их другими. Ценность блага зависит как от его качества, так и от того, каким образом оно используется другими людьми.
В отношении ресурсов, находящихся в общем распоряжении, исключаемость невозможна в том смысле, что невозможно закрыть доступ к ним сразу для многих потребителей. Но использование некоего определенного количества общественных благ препятствует его использованию другими людьми. Например, каждый владелец насоса в районе, богатом грунтовыми водами, использует воду, которая в ином случае могла бы использоваться любым другим владельцем насоса. Каждая отдельная рыба или тонна рыбы, выловленная рыбаком, – это та самая рыба или тонна рыбы, которую не выловил другой рыбак. И в то же время не существует основы для «исключения» рыбаков из доступа к рыбе в океане. Искусственное водоснабжение позволяет рассматривать воду как определенное платное благо, предоставляемое тем, кто имеет доступ к системе распределения; точно так же, однажды выловленная в океане рыба может рассматриваться как частное благо или частный товар. Проблемы регулирования водоснабжения, типичные для ресурсов, находящихся в общем пользовании, вероятно, подвержены рыночным просчетам, в то время как проблемы распределения воды, типичные для платных общественных благ, вероятно, отражают рыночную слабость, связанную с монополизмом водоснабжения.
Совместное использование или потребление
| Частные блага: Хлеб; обувь; автомобили; стрижка у парикмахера; книги | Платные блага: Театры; ночные клубы; телефонная связь; платные дороги; кабельное телевидение; электроснабжение;библиотеки | Исключаемость возможна (низкая цена) |
| Ресурсы, находящиеся в общем распоряжении: Грунтовые воды; океаническая рыба; сырая нефть | Общественные блага: Спокойствие и безопасность сообщества; национальная оборона; борьба с комарами и контроль над загрязнением воздуха; противопожарная защита; улицы; прогноз погоды; общественное телевидение | Исключаемость невозможна (высокая цена) |
| Альтернативное использование | Совместное использование |
Объем услуг, предоставляемых государственными учреждениями, может включать в себя блага и услуги любого типа. Питание, которым обеспечиваются дети в школах в соответствии с определенными социальными программами, – это пример государственного распределения благ, произведенных частным образом. Однако большинство государственных служб предоставляют платные общественные блага или же ресурсы, находящиеся в общем пользовании. Эти различия могут иметь существенное значение. Приведем только один пример: применение торговых наценок как заменителей налогов. Здесь мы обратимся главным образом к тому, что характеризуется как общественные блага, поскольку именно это создает наиболее сложные проблемы в функционировании общественной экономики. Прежде чем рассмотреть значение совместного пользования или потребления при отсутствии фактора исключаемости, остановимся на двух других характерных чертах общественных благ и услуг, связанных с количественным измерением и степенью их выбора. Обе они имеют важное значение для организации и предоставления общественных услуг.
ВОЗМОЖНОСТЬ ИЗМЕРЕНИЯ. Поскольку общественные блага трудно «расфасовать», их так же трудно и измерить. Их нельзя измерить в таких количественных показателях, как бушели пшеницы или тонны стали. Качественные показатели, – такие как количество растворенного в воде кислорода, статистика жертв, скорость реакции или транспортные задержки, – могут применяться для определения базовых характеристик благ, находящихся в совместном пользовании, но такие показатели невозможно свести воедино, как, предположим, общий объем производства на сталелитейном заводе или в сталелитейной промышленности в целом.
Задача количественного измерения производства общественных благ не может быть решена методом простых вычислений. Это измерение зависит от оценок, при которых индикаторы или заменители количественных показателей могут быть использованы для общей оценки. С помощью множества индикаторов можно приблизительно измерить характеристики, даже с учетом того, что прямые измерения «на выходе», то есть измерения собственно результата, невозможны. Намного легче измерить блага и товары, предоставляемые частным образом, их легче подсчитать и соотнести с издержками и контролем над управлением. Отдельно от проблемы измерения мы рассмотрим, каким образом блага различаются по степеням выбора.
СТЕПЕНИ ВЫБОРА. Там, где благо характеризуется совместностью потребления и неисключаемостью, потребитель обычно имеет небольшие возможности выбора в использовании этих благ. Блага или услуги являются доступными при определенных условиях, и предпочтения отдельного человека не оказывают сколько-нибудь существенного влияния на их качество. Более того, можно принудить людей потреблять общественные блага, к которым они относятся негативно. Например, улицы могут превратиться в перенасыщенные людьми и транспортом магистрали, неудобные для местных жителей и покупателей, которые вынуждены мириться с этими неудобствами независимо от своих желаний.
И все же структура институционных механизмов может определенным образом влиять на степень выбора, которым обладают люди. Члены советов местных административных округов, например, скорее всего будут более чувствительны к протестам местных жителей относительно использования улиц в данных округах, чем члены советов больших по масштабу избирательных округов. Точно так же использование системы ваучеров для оплаты альтернативных услуг в области образования дает индивидуальным потребителям большую степень выбора. Услуги в области образования, однако, имеют меньше характерных черт общественного блага и больше черт блага платного. В организации общественных услуг могут существовать и другие варианты выбора. В таблице 2 суммированы некоторые основные черты, присущие благам, предоставляемым частным и общественным образом.
| Общественным образом | Частным образом |
| Относительно трудно измерить количество и качество благ | Относительно легко измерить количество и качество благ |
| Потребляются совместно и одновременно многими людьми | Могут потребляться только одним человеком |
| Трудно исключить того, кто не платит | Легко исключить того, кто не платит |
| Обычно отсутствует индивидуальный выбор в отношении потребления | Обычно существует индивидуальный выбор в отношении потребления |
| Обычно очень мал или вообще отсутствует индивидуальный выбор в отношении вида и качества благ | Обычно существует индивидуальный выбор в отношении вида и качества благ |
| Оплата благ не связана на прямую со спросом или по треблением | Оплата тесно связана со спросом и потреблением |
| Решения о размещении принимаются главным образом политическими средствами | Решения о размещении принимаются главным образом с помощью рыночных механизмов |
1 Таблицы в этой главе разработаны совместно с Э.С.Савасом, редактором книги, в которой эта глава впервые была опубликована в виде раздела.
НЕКОТОРЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СЛЕДСТВИЯ. Общественные блага как блага совместного пользования, когда исключаемость практически невозможна, создают определенные проблемы для организации человеческого взаимодействия. Если общественное благо является даром природы или результатом усилий других людей, любой человек может пользоваться преимуществами данного блага, поскольку никто не может быть лишен права на его использование или потребление. Человек, стремящийся свести свои затраты к минимуму, стремится получить пользу от общественного блага, не оплачивая его или не внося свою лепту в усилия по его предоставлению. В той мере, в какой действуют правила добровольного выбора, у некоторых людей возникает соблазн уклониться от участия в общих затратах, обуславливая его непомерными требования ми (hold out), и, тем временем, бесплатно пользоваться всем, чем можно. Если они преуспевают в этом, то у других возникает желание последовать их примеру. Возможное временное последствие этого состоит в том, что с помощью одних лишь добровольных усилий не удастся обеспечить удовлетворительный уровень общественных благ.
Если люди, преследуя свои собственные интересы, будут игнорировать интересы других, то совокупное общественное благо будет неумолимо ухудшаться.
С другой стороны, рыночные институты не смогут обеспечить удовлетворительный уровень общественных благ и услуг. Добиться исключаемости будет невозможно. Более того, чтобы предоставить большое количество общественных благ и услуг, необходимо иметь поддержку какой-либо государственной организации, которая могла бы применять санкции по отношению к тем, кто стремится уклониться от участия в общих затратах. В малых группах относительно легко учесть вклад и усилия каждого члена группы и применить общественное принуждение для того, чтобы каждый человек нес свою долю общего бремени по обеспечению совместного пользования какими-либо благами. Но в больших группах не так просто решить проблемы, связанные с предоставлением общественных благ, которыми пользуются все члены группы. Здесь каждый человек более анонимен, доля его в использовании общего блага может казаться незначительной, он может уклоняться от несения затрат с большей степенью безнаказанности. Поэтому еще актуальнее становится возможность обращаться к принуждению через сбор налогов и предотвращение уклонения от участия в общих затратах. Таковы основания для суждения Аристотеля о том, что к благу или собственности, которые составляют «предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота» 1.
1 См. сноску на с. 191.
Для деятельности общественной экономики необходима поддержка организаций, наделенных правом налагать санкции и использовать методы принуждения. Вот почему люди прибегают к помощи государственных институтов. Обеспечение законности и порядка – лишь одно из множества общественных благ, которые имеют большое значение для благосостояния общества. Рыночные институты не могут предоставить такого рода блага и услуги, поскольку рынок построен на принципах исключаемости, обмена и добровольного взаимодействия.
Но обращение к принудительным мерам и помощи государственных организаций не обеспечивает необходимых и достаточных условий для предоставления общественных благ. Инструменты насилия могут использоваться для того, чтобы лишить каких-то людей права пользования этими благами и услугами и, тем самым, сделать их более бедными, а отнюдь не более богатыми. Государственные институты позволяют тем, кто может опираться на поддержку большинства, лишать права пользования этими благами людей, находящихся в меньшинстве. Таким образом, они могут стать инструментами тирании, когда отдельные люди получают право распределять блага в обществе в ущерб другим.
Более того, поскольку государственным должностным лицам трудно измерить «выход» общественных благ и услуг, им так же трудно осуществлять постоянное наблюдение за деятельностью других государственных служащих. При управлении государственными предприятиями создать эффективный контроль еще труднее, чем при управлении частными предприятиями, где продукция может быть измерена в количественных показателях.
Там, где у граждан невелики возможности выбора в отношении качества предоставляемых услуг, у них так же весьма невелики и стимулы для того, чтобы изменить ситуацию. Затраты на усилия в этом направлении, вероятно, превзойдут любую реальную выгоду, которую они получат лично. В результате эти люди оказываются в ситуации, когда ожидаемые затраты превосходят ожидаемую выгоду. Рациональное правило поведения в этом случае – отказ от такого рода «возможности», лишь увеличивающей их чистые потери.
Отсутствие исключаемости, совместное потребление, отсутствие определенных количественных показателей и соответствующего способа измерения, а также небольшие возможности индивидуального выбора – таковы основные проблемы в организации общественной экономики. Признавая, что мир состоит из множества различных благ и услуг, обладающих данными характеристиками, и что формы использования этих благ весьма различны, мы вынуждены задуматься над тем, какие модели организации были бы оптимальны для налаживания процесса их предоставления. Подобно тому, как определенные характеристики, присущие некоему товару, благу или услуге, могут служить причиной рыночной неудачи, можно ожидать появления проблем, связанных с институционной слабостью и неудачами в деятельности государственных структур.
Более того, ни одно решение не срабатывает само по себе. Рынки обладают важными характеристиками саморегуляции и самоуправления; но все рыночные системы зависят от внерыночных механизмов принятия решений по обеспечению и соблюдению прав собственности, гарантированию контрактов, а также от других общедоступных возможностей. В их число обычно входят общие средства обмена, общие системы мер и веса, общественные коммуникации и т.п., которые используются всеми участниками рынка.
Рассматривая организацию общественной экономики, мы обсудим целый ряд связанных с этим проблем. Прежде всего, мы обозначим некоторые основные элементы общественной экономики, включая исходные посылки и термины, а также охарактеризуем деятельность единиц коллективного потребления и производства. Во-вторых, остановимся на некоторых свойствах общественных благ, которые вызывают особые проблемы во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производства, в каждой отдельной отрасли промышленности, предоставляющей общественные услуги. В-третьих, рассмотрим некоторые возможности для повышения эффективности и поощрения тенденций к саморегуляции в общественной экономике.
НЕКОТОРЫЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕРМИНЫ. Нам представляется продуктивным рассматривать в качестве основной единицы анализа отдельного человека, исходя при этом из того, что блага и услуги ограничены и представляют для людей определенную ценность. Мы можем очертить рамки принятия решений, которые структурируют возможности и ограничивают действия людей в их взаимоотношениях друг с другом. Это даст нам возможность проанализировать последствия выбора людьми тех или иных стратегий, направленных на укрепление их собственного благосостояния.
Общественное благо, как было сказано выше, – это товар или услуга, являющиеся объектом совместного пользования или потребления, когда исключаемости добиться трудно или стоимость этого слишком велика. Основные трудности организации общественной экономики, следовательно, лежат в потребительской сфере экономических взаимоотношений. Органы государственного управления, подобно семьям, ведущим домашнее хозяйство, можно рассматривать прежде всего как единицы коллективного потребления. После того, как мы определим основные аспекты коллективного потребления со стороны государственных организаций, мы сможем обратиться и к производственной стороне экономических взаимоотношений. Государственные учреждения и частные предприятия можно также рассматривать как своего рода производственные единицы, в задачу которых входит обеспечение благами и услугами. Мы будем различать эти две стороны как «единицы коллективного потребления» и «производственные единицы». Более общая единица – государство, может включать в свою внутреннюю структуру обе эти стороны. Когда же государственная служба выступает как коллективный потребитель, она может заключать контракт с другим государственным учреждением или частным предприятием на производство общественных услуг для лиц, находящихся в пределах её юрисдикции.
ЕДИНИЦЫ КОЛЛЕКТИВНОГО ПОТРЕБЛЕНИЯ. При организации единиц коллективного потребления следует учитывать проблему, связанную с уклонением отдельных лиц от несения своей доли затрат. Необходимо принять меры по налогообложению и прочим соответствующим сборам. Добровольные усилия по предоставлению общественных благ и услуг сами по себе не дадут удовлетворительных результатов. Полномочия по сбору различных налогов и пошлин необходимы для разрешения проблемы уклонения от участия в затратах, а также для обеспечения финансирования совместно используемых благ и услуг.
Некоторые формы частных организаций также обладают правом использовать принуждение для взимания установленных сборов со своих членов. Ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут быть организованы так, что люди, покупающие часть дома или квартиру в многоквартирном доме, должны обязательно состоять в этих ассоциациях, пока они владеют данным домом или квартирой. Внутренние правила ассоциаций домовладельцев или кондоминиумов содержат положения о выборах должностных лиц, выступающих от имени их членов, и дают им право взимать сборы, эквивалентные налогам, за предоставление совместно используемых услуг и оборудования. Каждый владелец собственности соглашается платить эти сборы и принимает на себя обязательства, изложенные во внутренних правилах, являющихся неотъемлемой частью договора о покупке дома или квартиры. Если внутренние правила являются обязательными и члены ассоциации признают за выборными лицами право взимать сборы, то ни один проживающий в данном доме человек не может пользоваться выгодой от совместных усилий, не платя при этом свою пропорциональную долю расходов. При хорошей организации, ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут сами обеспечить себя услугами полицейской охраны, спортивными и общественными сооружениями, а также предпринимать другие усилия к выгоде и пользе своих членов. В этом смысле их можно рассматривать как своего рода квазиуправленческие единицы.
Там, где права собственности уже определены и люди хотят обеспечить взаимовыгодные и полезные услуги, обычно требуется какая-то форма управляющей организации для урегулирования отношений владельцев собственности или жильцов посредством большинства голосов. Эти организации могут принимать различные формы, например, формы муниципальных корпораций и районных коммунальных служб. Существует альтернативная возможность – создание внутри уже существующих единиц правления специальных районных органов по улучшению условий и финансированию специальных услуг для конкретного района. Каждый из такого рода органов, в соответствии с положениями его уставного документа, наделен властными полномочиями, в частности, по сбору налогов и применению санкций для выполнения своих правил и распоряжений.
В то время как доходы, полученные от продажи товаров, произведенных частным образом, дают информацию о спросе на эти товары, принудительная уплата налогов говорит лишь о том, что налогоплательщик предпочитает уплатить налог, нежели попасть в тюрьму. При этом практически невозможно получить информацию о предпочтениях потребителя в отношении благ и услуг, предоставляемых при налоговых льготах, для учета расходов на эти услуги. Как следствие, возникает необходимость в альтернативных механизмах, регулирующих политику цен, с тем чтобы определить и сформулировать коллективные требования, основанные на предпочтениях потребителя в отношении конкретного количества и/или качества общественных благ и услуг.
Будучи правильно организованной, эта единица коллективного потребления включает в рамки своей юрисдикции тех, кто извлекает соответствующую пользу из совместно используемых общественных благ и услуг, и исключает тех, кто таковой не получает. Эту единицу следовало бы наделить правом принимать оперативные решения, не основанные на единогласии: это необходимо для того, чтобы не допустить уклонения от участия в общих затратах. Она может занимать ограниченно монопольное положение, представляя интересы потребителя. Такая единица будет обладать правом применять принудительные санкции, не отвечая при этом критерию, иногда используемому для определения органа управления как института, осуществляющего монополию над законным использованием силы в обществе в целом.
К выбору конкретных правил голосования, расходов и уровня услуг следует подходить с конституционной точки зрения. Каковы наиболее вероятные последствия при выборе определенной организационной структуры? Предпочтительной является такая совокупность правил, которая позволит принять оптимальное, с точки зрения интересов гражданина-потребителя, решение. Предполагается, что граждане сами лучшие и единственные судьи в том, что касается их собственных интересов. Такие правила обеспечивают деятельность механизмов для выявления спроса в отсутствие рыночных цен и выработки на этой основе решений о предоставлении определенных услуг.
Если возможно действовать в соответствии с таким набором правил, которые приводят к превышению доходов над затратами каждого отдельного человека, причем затраты справедливо распределяются среди тех, кто получает доход, то у каждого отдельного человека будет стимул принять такую форму коллективной организации, не уклоняться от участия в общих затратах и способствовать получению совместно потребляемого блага. Члены такого сообщества будут единодушны в принятии коллективных мер по обеспечению совместных общественных благ и услуг.
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ЕДИНИЦЫ. Производственная единица, в отличие от единицы коллективного потребления, способна объединить технические стороны производства для обеспечения благами и услугами, отвечающими требованиям единицы коллективного потребления. Для организации соответствующей производственной единицы необходим менеджер, способный взять на себя предпринимательскую ответственность, объединяя разные стороны производства, организуя и контролируя деятельность производственного коллектива, который обеспечивал бы надлежащий уровень блага или услуги.
Единица коллективного потребления может предоставлять общественное благо или услугу с помощью своей собственной производственной единицы. В этом случае единица коллективного потребления и производственная единица могут служить одной и той же группе населения. В то же самое время организация обеих единиц может быть достаточно разделена. Например, глава местной исполнительной власти или магистрат (городской совет), представляющие единицу коллективного потребления, могут договориться с менеджерами производственных единиц об обеспечении соответствующими общественными благами и услугами. Заголовки многих местных газет пестрят сообщениями о такого рода договоренностях. В них зачастую подчеркивается конфликт интересов производственных единиц и тех, кто представляет интересы граждан как потребителей. Тем не менее, это весьма распространенная модель организации, типичным примером которой является муниципалитет со своими собственными полицейской и дорожной службами.
В качестве альтернативы организации собственной производственной единицы единица коллективного потребления может принять решение о заключении контракта с частным поставщиком на предоставление общественных благ и услуг. В этом случае государственные должностные лица будут переводить решения о количестве или качестве общественных благ и услуг в конкретные требования, касающиеся гарантий от завышения цены поставщиком, конкретных условий контракта, стандартов, применяемых при определении наценок, а также возмещения возможного ущерба. В этом случае единице коллективного потребления понадобится собственный менеджер, действующий в качестве торгового агента, который принимал бы претензии от потребителей услуг и контролировал действия поставщика этих услуг. Единица коллективного потребления действует здесь как менеджер или организатор предоставления услуги, а частный предприниматель выступает в качестве её производителя или поставщика.
Мы установили, что организация функций потребления в общественной экономике отличается от организации функций производства. Первую мы называем обеспечение снабжения, а вторую – производство. Некоторые общие характеристики единиц коллективного потребления и производственных единиц представлены в таблице 3. Разнообразные виды муниципальных услуг в Соединенных Штатах, в том числе уборка улиц, уборка снега, сбор и вывоз мусора, полицейская служба и пожарная охрана, обслуживание инженерных коммуникаций, службы планирования и строительство общественных сооружений, а также многое другое, в большинстве случаев обеспечиваются частными поставщиками.
| Единица коллективного потребления | Производственная единица |
| Как правило, орган местного управления, обобщающий и выражающий требования лиц, находящихся в пределах его юрисдикции | Либо государственное учреждение или частная фирма, либо некоммерческая организация или добровольная ассоциация |
| Обладает принудительной властью, необходимой для получения финансовых средств на оплату предоставляемых услуг и регулирования моделей потребления | Объединяет факторы производства и производит блага в соответствии с запросами единицы коллективного потребления |
| Платит производственным единицам за предоставление общественных благ | Получает плату от единиц коллективного потребления за предоставленные ею общественные блага |
| Принимает претензии и осуществляет наблюдение за деятельностью производственных единиц | Предоставляет единицам коллективного потребления информацию о стоимости и возможностях производства общественных благ |
1 При участии Э.С.Саваса.
Третья возможность – это установление общих для всех жителей стандартов услуг, которые оставляют за каждым домовладельцем право принимать решение о том, какой именно частный поставщик должен обеспечивать его услугами. Эти услуги могут быть предоставлены разными поставщиками, получающими определенные льготы, или же одним поставщиком конкретной услуги, действующим в соответствии с условиями, выдвигаемыми единицей коллективного потребления. Сбор твердых отходов – это услуга, часто предоставляемая именно на таких условиях. Подобные услуги достаточно индивидуализированы, степень их совместного использования или потребления весьма ограничена. Для её учета достаточно применения общих стандартов ко всем домовладельцам и поставщикам.
Четвертая возможность – это взимание налогов для пропорционального распределения общих затрат и предоставление каждому домовладельцу ваучера (письменного поручительства) , позволяющего делать самостоятельный выбор между альтернативными производителями и набором предоставляемых услуг. В области образования, например, ваучер может быть выдан каждому ребенку или его родителям и опекуну. Решение о выборе типа школы и программы обучения в таком случае принимает семья, а не школьная администрация. Услуги, предоставляемые по ваучеру, имеют характеристики, сходные с платными общественными благами, потребление которых приносит пользу и другим людям. Польза для общества от получения отдельным человеком образования отличается от пользы, получаемой при этом самим человеком. В таком случае оправдан вклад всего общества в получение образования каждым отдельным его членом. Если в этом случае польза от принятия решения школьной администрацией равна или превышает пользу от принятия решения семьей, то система ваучеров будет оправдана. Ваучеры используются для улучшения жилищных условий (например, для оплаты части расходов на жилье), услуг в области здравоохранения («Медикэйд» можно рассматривать как одну из таких форм) и даже питания (талоны на продовольствие). Последние, хотя их обычно считают благом, предоставляемым частным образом, можно сравнить с получением образования, поскольку положение, когда никто в обществе не голодает и не сомневается в своем физическом выживании, выгодно всем.
Пятая возможность – это заключение единицей коллективного потребления контрактов с производственной единицей, созданной другими единицами правления. Многие муниципалитеты, действуя в качестве единиц коллективного потребления, заключают контракты с другими муниципалитетами или иными единицами правления относительно предоставления услуг в области пожарной охраны, полицейской службы, водоснабжения, образования, библиотечного обслуживания и множества других общественных услуг.
Шестая возможность – это опора единицы коллективного потребления на собственную производственную единицу при частичном использовании общественных услуг других потребительских и производственных единиц. Так, её собственная производственная единица может пользоваться услугами других производителей для получения составных элементов, необходимых для собственного производства. Или та же самая единица может действовать в качестве закупочного агента для обеспечения дополнительных услуг и контроля над их предоставлением. Она может даже действовать как сопроизводитель, предоставляя ряд различных услуг, являющихся результатом совместных усилий множества производственных коллективов. И действительно, любая отдельная единица коллективного потребления может опираться на усилия нескольких производителей в предоставлении конкретного набора благ и услуг для совместного потребления или использования. Она может также кооперироваться с другими единицами коллективного потребления, предоставляющими дополнительные финансовые средства для обеспечения определенного уровня предоставляемых услуг.
Возможности для получения общественных услуг суммированы в таблице 4.
| Орган управления, выступающий как единица коллективного потребления, может получить желаемые общественные блага и услуги следующим образом: | Примеры |
| Деятельность собственной производственной единицы | Город, имеющий собственное управление пожарной охраны или полицейской службы |
| Заключение контракта с частными фирмами | Город, заключающий с частной фирмой контракт на уборку снега, ремонт дорожного покрытия, обслуживание световых дорожных знаков |
| Выработка стандартов на услуги и предоставление каждому потребителю возможности самостоятельно выбирать поставщика и покупать услугу | Город, выдающий лицензии на таксомоторное обслуживание, сбор и утилизацию мусора |
| Предоставление семьям ваучеров и, соответственно, возможности покупать услугу у любого её законного поставщика | Ведомство, занимающееся талонами на продовольствие, ваучерами на получение образования, ваучерами на жилье и социальными программами в области здравоохранения |
| Заключение контракта с другим органом управления | Город, покупающий лицензию на взимание налогов и иные денежные сборы у правительственной единицы на уровне графства, на услуги по сбросу сточных вод у специ ального санитарного округа, на услуги по профессиональному обучению у школьной админи страции соседнего города |
| Производство некоторых услуг с помощью собственной производственной единицы и покупка части услуг у единиц, находящихся под чужой юрисдикцией и у частных фирм | Город, располагающий собственными полицейскими патрулями и покупающий судебно-экспертные услуги у шерифа графства; объединение с соседними общинами для оплаты услуг совместной диспетчерской службы; оплата услуг частной фирмы, оказывающей неотложную медицинскую помощь и осуществляющей перевозку больных |
1 Совместно с Э.С.Савасом.
ИНДУСТРИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ. Стоит только представить себе возможности для организации единиц коллективного потребления и производственных единиц, как становится очевидным их многообразие. В такой системе, наряду со множеством частично совпадающих по объекту регулирования уровней управления, может присутствовать большое число автономных единиц правления. Огромное количество частных предприятий и добровольных ассоциаций могут быть интегрированы в общественную экономику. Разделение властей внутри каждой единицы правления существует в той мере, в какой все лица, принимающие решения, действуют в пределах своих конституционных или иных законных полномочий. Каждый гражданин является членом различных единиц коллективного потребления, организованных в рамках групп, объединенных общими интересами, и обслуживает его целый ряд различных государственных и частных производственных единиц, предоставляющих конкретные общественные блага и услуги.
В таких обстоятельствах гражданина обслуживает не «правительство», а разнообразные индустрии общественных услуг. Любая индустрия общественных услуг состоит из единиц коллективного потребления, являющихся организаторами, и производственных единиц, являющихся поставщиками определенных типов тесно связанных общественных благ или услуг, которые совместно потребляют или используют конкретные сообщества людей.
Таким образом, общественный сектор в федеральной системе, включающий в себя множество единиц правления, можно рассматривать как состоящий из большого количества индустрий общественных услуг, в том числе индустрии полицейской службы, индустрии образования, индустрии водоснабжения, индустрии пожарной охраны, индустрии социального обеспечения, индустрии здравоохранения, индустрии транспорта и т.д. Государственный компонент в некоторых индустриях, таких как индустрия полицейской службы, пропорционально больше, чем в других, таких как здравоохранение или транспорт. Но важной составляющей большинства индустрий общественных услуг является частный компонент.
Более того, каждая индустрия характеризуется четкими производственными технологиями и видами предоставляемых услуг. Это облегчает координацию оперативных механизмов внутри самой индустрии и позволяет различным индустриям быть достаточно независимыми друг от друга. Индустрия водоснабжения, например, основана на технологиях, которые облегчают сотрудничество органов различных уровней, позволяя учитывать как общественные, так и частные интересы. Эти технологии в индустрии водоснабжения существенно отличаются от технологий индустрии полицейской службы или индустрии образования. Индустрия водоснабжения в любом отдельном районе непременно включает в себя крупные производственные службы в этой области, например, такие, как Инженерный корпус США, занимающийся крупными дамбами и водохранилищами; средних производителей, таких как городские окружные управления или управления графств, отвечающие за акведуки и средние водохранилища; городские отделы водоснабжения, смешанные и частные компании, специализирующиеся на оборудовании и системах платной подачи воды. Качество и стоимость водопроводной воды, подающейся в дома и спортивно-оздоровительные учреждения, а также судоходство, регулирование стоков и т.п. зависят от совместной деятельности различных государственных органов, учреждений и фирм, функционирующих в индустрии водоснабжения.
Функциональный подход к федеральной системе правления включает анализ взаимодействия этих разнообразных единиц коллективного потребления и производственных единиц, которые работают в мультиорганизационном режиме, составляющем основу общественной экономики, где координация достигается путем сотрудничества между доступными конкурирующими альтернативами. Для достижения такой координации не нужна разветвленная бюрократическая структура. Хотя со стороны такое положение может представляться хаосом, при ближайшем рассмотрении становится очевидным наличие высокопродуктивной общественной экономики, обладающей многими характерными чертами рыночной экономики, когда множество различных единиц правления действуют как единицы коллективного потребления, Отражающие интересы различных сообществ.
Такие системы мультиорганизационных взаимоотношений функционируют в институционально богатой структуре нормативно упорядоченных взаимоотношений, в которой многие оперативные направления разрабатываются как на основе формальных договоренностей, так и неформального взаимопонимания. Различные формально организованные добровольные ассоциации представляют собой стандартную организационную среду для регулярного получения соответствующей информации, обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, и участия в урегулировании потенциальных конфликтов. Даже при ограниченном коллективе сотрудников они способны организовывать информационное обеспечение, проводить проблемные исследования по интересующим вопросам и мониторинг развития в других областях.
Учет политических соображений и мотивов при частичном совпадении юрисдикций имеет очень важное значение, а соответствующая информация, равно как и предложения относительно надлежащих политических курсов заслуживают самого внимательного совместного обсуждения. При возникновении сложных конфликтов, а также в случае упорного уклонения от принятия взаимоприемлемых решений, можно прибегнуть к помощи суда. В целом такого рода структура представляет собой сложную конфигурацию нормативно упорядоченных взаимоотношений.
Примером таких норм может служить двухтомный сборник под названием «Документы проекта Центральной долины» [152], содержащий ряд контрактов, меморандумов, судебных решений, выдержек из статутов и законов. Эти документы составляют всего лишь часть того, что можно было бы считать правовой базой индустрии водоснабжения в Калифорнии.
В любой структуре взаимоотношений такого рода общественная политика скорее спонтанно формируется, нежели «устанавливается» или «проводится в жизнь», как это принято в условиях контрольно-командной системы управления. Тот, кто берет на себя ответственность за предоставление услуг и развитие общественной сферы в демократических обществах, должен научиться сосуществовать и сотрудничать с окружающими его людьми. Взаимоотношения развиваются успешно, когда они строятся на основе взаимного уважения и сотрудничества, и складываются плачевно, если в основе лежит принуждение.
Некоторые характерные для общественных благ особенности влекут за собой ряд трудностей, влияющих на взаимоотношения в индустриях общественных услуг. С этими трудностями, в частности, связан ряд проблем во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производственными единицами. Любая деловая операция или сделка в частном секторе обычно предусматривает и необходимые финансовые положения и механизмы. В государственном секторе, напротив, финансовые механизмы отделены от поставки услуг. Это означает, кроме всего прочего, что поставка услуг может осуществляться в отсутствие удовлетворительной информации о требованиях или предпочтениях потребителя.
Там, где совместность потребления благ и услуг сопровождается их частичной убываемостью, могут также возникнуть особые проблемы в регулировании моделей потребления. Без соответствующего регулирования одна модель потребления или использования может наносить серьезный ущерб ценности конкретного блага или услуги для других потребителей. Многие общественные услуги – подобно некоторым услугам, предоставляемым частным образом, – в значительной мере зависят от деятельности потребителей услуг в качестве материальных сопроизводителей. Каждый из видов этой деятельности – 1) финансирование, 2) регулирование моделей потребления или использования и 3) совместное производство – создает проблемы во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производственными единицами, которые необходимо конструктивно разрешать для успешного функционирования индустрий общественных услуг.
ФИНАНСИРОВАНИЕ. В условиях рыночных взаимоотношений решение купить любой конкретный товар или услугу предполагает существование альтернативных возможностей. Цена в денежном выражении является эквивалентом всех прочих товаров и услуг, которые могли бы быть куплены за аналогичную сумму. Решение купить конкретный товар или услугу отражает готовность отказаться от других возможностей, на реализацию которых можно было бы потратить те же самые деньги. Выражение спроса в рыночной системе всегда включает в себя учет как того, что уже куплено, так и того, что могло бы быть куплено.
При выражении предпочтений в государственном секторе зачастую не принимаются в расчет другие существующие возможности. В системе может быть утрачена существенная информация, если организация единицы коллективного потребления не предусматривает учет предпочтений потребителя. Способ налогообложения может быть очень слабо или же вовсе не связан с предоставляемыми услугами. Более того, одни и те же люди могут входить в различные сообщества потребителей. Жители определенных районов, например, могут выдвигать различные требования к полицейской службе в зависимости от того, какие интересы они представляют – по месту своего проживания или по месту работы.
Поскольку большая часть общественных благ и услуг финансируется через систему налогообложения, не дающую возможностей выбора, трудно установить и оптимальные уровни расходов. Финансирование обеспечения общественными благами может быть в равной мере как недостаточным, так и избыточным. Государственные чиновники и специалисты могут отдавать предпочтение другим общественным благам, нежели граждане, чьи интересы они представляют. Так, они могут устанавливать большие налоги на обеспечение определенными услугами, чем это сделали бы сами граждане, если бы у них было решающее право голоса в этом процессе. Недостаточное финансирование может быть связано с тем, что значительная часть людей, заинтересованных в данном благе, не включается в единицы коллективного потребления, финансирующие его предоставление. Поэтому они не могут финансировать обеспечение этим благом, даже если бы и захотели честно выплачивать свою долю общих затрат.
Финансовые механизмы являются также средством перераспределения. Многие предложения о крупномасштабной консолидации органов управления в регионах больших городов исходят из того, что можно добиться большего равенства, расширяя сферу налогообложения. Считается, что это позволяет обеспечить оплату многих услуг, необходимых для бедного населения, за счет более состоятельных жителей. Но нет достоверных данных, подтверждающих, что это действительно так. Бедные районы, получающие «услуги», которые не отвечают их потребностям, не станут богаче от того, что в эти районы будут направлены дополнительные ресурсы. В крупных единицах коллективного потребления влияние голосов жителей бедных районов относительно уровня и видов желаемых услуг, вероятно, даже меньше, чем то, которым они обладают в более мелких единицах коллективного потребления. Увеличение размера самой единицы коллективного потребления, в которую входят граждане, не поможет решению проблемы перераспределения.
Для финансирования любого конкретного общественного блага или услуги может понадобиться содействие со стороны более чем одной единицы коллективного потребления, поскольку люди, заинтересованные в производстве этого блага, не могут быть сосредоточены в одной-единственной единице. Например, общественное образование приносит пользу прежде всего тем семьям, чьи дети получают образование. Однако пользу от побочных внешних воздействий в виде хороших местных систем образования получают и другие жители того же штата и всего государства в целом. Следовательно, оптимальный способ финансирования образования – это объединение местных, штатных и общегосударственных ресурсов. Однако финансирование системы школьного образования одновременно из нескольких налоговых источников может привести к тому, что она станет менее мобильной в учете интересов различных семей, непосредственно получающих услуги в этой области. Использование системы ваучеров для финансирования большей части системы общественного образования способствовало бы расширению возможностей семьи, которая могла бы выбирать школу или школы.
Разработка единицами коллективного потребления и производственными единицами финансовых механизмов – это одна из наиболее трудных проблем, с которыми сталкиваются предприниматели в общественной экономике. При отсутствии рыночных цен и рыночных операций акт уплаты за благо или услугу обычно удален от акта использования общественного блага или оборудования по времени и месту; индивидуальные затраты слишком удалены от индивидуальной выгоды. И все же принцип «фискальной эквивалентности» [81], который заключается в том, что получающий выгоду от услуги оплачивает и расходы по её предоставлению, должен применяться в общественной экономике в той же мере, в какой он применяется в рыночной. Расходы должны быть пропорциональны выгоде, если люди обладают хотя бы каким-то чувством экономической реальности. В ином случае тот, кто получает выгоду, может счесть, что общественные блага – это бесплатные блага, что деньги в государственной казне – это «деньги правительства», что, тратя эти деньги, можно не считаться с другими возможностями. В этом случае возникает угроза основам демократического общества. Альтернативой является стойкая приверженность принципу фискальной эквивалентности и пропорциональному распределению налогов при максимальном учете получаемых выгод. Добровольная работа и самопомощь (self-help) 1 могут дать дополнительные возможности для несения расходов по предоставлению общественных услуг.
1 Это не очень складно звучащее по-русски слово – одно из ключевых понятий в американской традиции.
Там, где расходы могут быть пропорционально поделены между получающими выгоду, наценки и налоги на потребителя существенно смягчают проблемы, связанные с распределением общественных благ. Услуги по строительству и ремонту шоссейных дорог, полицейское патрулирование и другие услуги для владельцев транспортных средств могли бы, например, компенсироваться за счет налогов на бензин, а не за счет других форм общего налогообложения. Нет необходимости полагаться на уголовные санкции в качестве главного средства при регулировании использования общедоступного общественного блага или услуги, если можно более точно распределить наценки и налоги на потребителя при его предоставлении.
РЕГУЛИРОВАНИЕ МОДЕЛЕЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ. Характеристики частичной убываемости при потреблении означают, что на любом уровне снабжения увеличение использования может снизить ценность товара, блага или услуги для других потребителей. Ценность парков или улиц снижается для каждого отдельного потребителя по мере того, как возрастает количество потребителей, их использующих, и наступает перенасыщенность людьми и транспортом. Там, где существуют различные модели использования, одна модель может вытеснить другие. Например, использование водных путей для сброса мусора исключает возможность использования их для отдыха. Когда одни модели использования вытесняют другие, может произойти серьезная эрозия качества жизни [18].
При совместном использовании в условиях частичной убываемости может потребоваться введение правил для снижения вероятности потенциального конфликта между различными видами использования. Чтобы эти правила были эффективными, должны существовать механизмы для их проведения в жизнь. Поставка общественных благ и услуг при таких условиях зависит от соблюдения пропорционального соотношения между спросом и предложением при помощи системы правил, которая учитывает как условия предоставления, так и модели использования. Однако эти правила, если они учитывают такие различия, вероятнее всего, станут препятствием на пути к всеобщему благосостоянию. Слишком интенсивные транспортные потоки на улицах города могут, к примеру, затруднить их использование местными жителями и нанести ущерб местному бизнесу, чьими клиентами они являются.
В таких условиях особое значение приобретает тесная координация между производственными и потребительскими единицами. Предоставление услуги должно сопровождаться регулированием моделей использования, с тем чтобы оптимизировать пользу от предоставляемых услуг и оборудования. Строительство и ремонт дорог между фермами несовместимы, скажем, с их использованием для транспортировки угля от шахт до крупных транспортных станций. Большегрузные перевозки разрушают дороги, которые непригодны для такого рода грузов [79]. В этих случаях поставщики не производят услуги для анонимного покупателя, а, скорее, предоставляют их по заказу конкретных сообществ потребителей.
Функция регулирования моделей использования становится одной из важнейших функций единиц коллективного потребления. Вот почему полномочиями проводить в жизнь правила, прибегая к уголовным санкциям, обычно наделяются государственные органы, ответственные за предоставление общественных благ и услуг. Единицы коллективного потребления должны нести основную ответственность за регулирование и внедрение моделей использования. И все же это регулирование имеет смысл только в свете конкретного спроса и условий предоставления. Изменение условий предоставления может повлиять и на проблемы регулирования и внедрения моделей использования.
Даже в государственных организациях производство услуги зачастую отделено от регулирования и внедрения моделей использования. Учреждения, отвечающие за дорожную полицейскую службу, к примеру, отделены от учреждений, отвечающих за строительство и ремонт тех же самых дорог и улиц. Тем не менее, производителям в сфере общественной экономики следует знать, что на услуги, предназначенные для совместного использования, ощутимо влияют проблемы определения пропорций между их предоставлением и потреблением, а также регулирование моделей использования. Иначе проблемы перенаселенности и конфликтов между потребителями могут привести к эрозии общественных услуг и снижению уровня жизни в сообществе.
СОВМЕСТНОЕ ПРОИЗВОДСТВО. Еще одна проблема в определении пропорций между предоставлением услуг и моделями их использования возникает, когда потребители услуг действуют так же, как и их сопроизводители. Без разумных и мотивированных усилий уровень этих услуг может снизиться, и они превратятся в малоценный безличный продукт. На качество продукции в сфере образования, например, решающее воздействие оказывают производительные усилия студентов как потребителей этих услуг. Если при предоставлении услуг в сфере образования студенты не будут рассматриваться как сопроизводители, качество результата, по всей вероятности, будет достаточно низким. Здоровье сообщества зависит как от осознанных усилий индивидов, направленных на укрепление собственного здоровья, так и от специалистов, работающих в медицинских учреждениях. Усилия граждан по предотвращению пожаров и созданию системы раннего оповещения в случаях возгорания являются существенным фактором при предоставлении услуг противопожарной безопасности. Спокойствие и безопасность в сообществе являются результатом усилий не только профессиональных полицейских, но и самих граждан. Для достижения желаемых результатов принципиально важно сотрудничество между поставщиками и потребителями услуг.
Проблемы совместного производства типичны для всех индустрий услуг как в частном, так и в государственном секторе. Частно практикующий врач сталкивается с теми же самыми проблемами, что и учитель в государственной школе. Когда специалисты полагают, будто им известно, в чем заключается всеобщее благо, не давая самим людям возможности выразить собственные предпочтения, не стоит удивляться тому, что рост профессионального уровня в сфере общественных услуг сопровождается серьезной эрозией их качества. Большие расходы на общественные услуги, предоставляемые исключительно высокопрофессиональными кадрами, могут привести к парадоксальной ситуации: чем лучше услуги с точки зрения профессиональных критериев, тем менее удовлетворительны они для граждан. Эффективность системы предоставления общественных услуг зависит от готовности работников этой сферы привлекать граждан в качестве сопроизводителей.
Разумные и эффективные стратегии потребления столь же важны для благосостояния общества, как и разумные и эффективные стратегии производства. Совместное производство требует, чтобы эти стратегии шли рука об руку, что способствует достижению оптимальных результатов. Организация общественной экономики, включающая в себя как экономику потребления, так и экономику производства и обеспечивающая их координацию, вероятнее всего, даст наилучшие результаты.
Здравый смысл говорит о том, что в условиях многообразия потребительских и производственных единиц, занятых обеспечением людей общественными благами и услугами, происходит дублирование функций из-за частичного совпадения юрисдикций. Считается, что дублирование функций неэффективно и дорого. Кроме того, считается, что можно повысить эффективность путем ликвидации дублирования услуг и частичного совпадения юрисдикций. И все же мы уверены, что рыночная экономика эффективна только в том случае, когда один и тот же рынок обслуживает множество фирм. Области частичного совпадения услуг и их дублирование являются необходимыми условиями для поддержания конкуренции в рыночной экономике.
Можно ли ожидать действия аналогичных сил в общественной экономике? Если да, то взаимоотношения между правительственными органами, общественными учреждениями и частным бизнесом, функционирующим в общественной экономике, можно координировать посредством межорганизационных соглашений и механизмов. Такие соглашения и механизмы в этом случае обладают квазирыночными характеристика ми, а также стимулируют эффективность и корректируют допущенные ошибки. При этом координация в государственном секторе осуществляется не только с помощью бюрократических командных структур, контролируемых главами исполнительной власти, а при содействии структур межорганизационных соглашений и механизмов, которые способны создать существенные экономические возможности и пробудить тенденции к саморегулированию. Рассмотрим некоторые из этих возможностей.
СООТВЕТСТВИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА. В мире, в котором размер благ совместного потребления варьируется от масштабов отдельного домовладения до глобальных, существование различных по размеру потребительских и производственных единиц создает условия для деятельности разномасштабных экономик. Там, где существуют однородные предпочтения в отношении общественных услуг, выгодно создавать относительно небольшие единицы коллективного потребления. До тех пор, пока единица коллективного потребления выражает предпочтения своих членов и имеет доступ к относительно пропорциональному распределению дохода, она способна определять, какие именно услуги предпочтительны, обеспечивать их предоставление и оплачивать их. В таких условиях малая единица коллективного потребления могла бы заключать контракт с крупной производственной единицей, что было бы выгодно для обеих, так как позволило бы учесть различные предпочтения и в области потребления, и в области производства.
Может случиться и так, что единица коллективного потребления является крупной, а эффективное производство осуществляется в более мелких масштабах. Например, в Соединенных Штатах потребительская единица для использования шоссейных дорог между штатами, вероятно, достигает общенационального масштаба. Эта общенациональная единица разрабатывает конкретные требования и финансовые механизмы для обеспечения услуг в отношении шоссейных дорог между штатами. Однако различия в климатических и географических условиях на территории огромного континента таковы, что для производства и поддержания уровня услуг эффективны более мелкие организации. Поэтому Министерство транспорта США выступает в качестве покупателя этих услуг у соответствующих департаментов в штатах и частных фирм, выступающих в качестве основных производственных единиц.
Оценка различных потребительских и производственных возможностей в рамках комплексной общественной экономики происходит не автоматически, а требует осознанного учета соответствующих преимуществ. Но прежде чем приступить к поискам оптимальных комбинаций, способных максимально удовлетворить потребителей в пределах определенных расходов и усилий, надо понять, что больше – не значит лучше. Этот путь наиболее плодотворен.
КОНКУРЕНЦИЯ, СДЕЛКИ И СОТРУДНИЧЕСТВО. Если каждая единица коллективного потребления имеет потенциальный доступ к нескольким производственным единицам и готова рассматривать альтернативные возможности в предоставлении общественных благ и услуг, то взаимоотношения между потребительскими и производственными единицами приобретают квазирыночный характер. «Рынок» в этом случае означает не отношения между производителями и индивидуальными потребителями. Такие рыночные структуры обречены на неудачу. Квазирыночные отношения в этом случае возникают между единицами коллективного потребления и производственными единицами.
Если потенциальные производители включают в себя ряд частных поставщиков и государственных учреждений, это дает потребительским и производственным единицам возможность заключать сделку по обеспечению общественными благами или услугами по самой низкой цене. Такие возможности также создают для договаривающихся сторон стимулы повышать уровень своей информированности и вырабатывать соответствующие критерии оценки. Существование конкурирующих альтернативных возможностей облегчает сотрудничество. В конкурентной среде всегда имеются такие альтернативы.
Заключение сделок может также происходить и в отсутствие конкуренции, когда многочисленные производственные единицы получают совместную выгоду, координируя свои действия. Различные полицейские органы, например, могут заключать соглашения о взаимопомощи или совместных действиях для обеспечения взаимной поддержки и услуг в чрезвычайных обстоятельствах. Максимальные нагрузки легче выдерживать, обращаясь к резервам других организаций, а не опираясь исключительно на собственные силы.
Такого рода сотрудничество может существовать и в организации дополнительных государственных или частных предприятий, предоставляющих разнообразные косвенные услуги, такие как криминологические лаборатории, полицейские учебные академии, совместные курьерские услуги. Там, где механизмы сотрудничества позволяют достичь высокой степени взаимозависимости, единицы коллективного потребления и производственные единицы, скорее всего, разработают организационно-процедурные механизмы для сокращения расходов на заключение сделок. Они часто принимают форму добровольных ассоциаций, проводящих регулярные встречи с официальными лицами, чтобы выработать повестку дня и высказать свою позицию. Многие из таких ассоциаций могут быть организованы формально, принимать свои внутренние нормативные акты и собирать членские взносы, а также иметь небольшой постоянный штат секретариата.
КОНФЛИКТ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА. Если в результате деятельности единиц коллективного потребления и производственных единиц возникают некие значительные внешние воздействия, затрагивающие интересы других единиц, то в этом случае механизмам сотрудничества, основанным на принципе единогласия, всегда будет угрожать уклонение одной из сторон от участия в общих затратах путем выдвижения непомерных требований. Другими словами, некая группа может счесть для себя более выгодным приостановить свое участие и воспользоваться плодами усилий других групп, не неся собственных затрат. Если такая стратегия уклонения увенчается успехом, то этому примеру последуют и другие. Сотрудничество станет невозможным, что приведет к эрозии благосостояния всех участников. Дальнейшее применение такой стратегии и нарастающая опасность краха могут спровоцировать некоторых участников на угрозы или контругрозы. Если эти угрозы не будут сдерживаться институтами судебного разбирательства и урегулирования конфликтов, их эскалация может привести к применению насилия и войне.
Достаточно раздробленная политическая система без существенного совпадения многочисленных юрисдикций особенно беззащитна перед такими институционными провалами. Американцы называют это «балканизацией». В условиях частично совпадающих юрисдикций единиц правления конфликты между органами правления любого уровня могут решаться с помощью механизмов принятия решений, которые существуют в единице правления более высокого уровня. Такие механизмы присущи федеральной системе. Решающий фактор заключается в доступности правовых, политических и конституционных средств, к которым могут прибегнуть стороны, понесшие ущерб вследствие негативных внешних воздействий от деятельности неких государственных органов, например, ущемляющих права собственности других людей.
Суды играют особую роль в разрешении конфликтов между независимыми организациями и фирмами, действующими в общественной экономике, ибо они компетентны выносить решения, не влияя на все каналы контроля и распределения ресурсов. Когда же конфликт разрешает глава исполнительной власти в рамках единой системы органов, результат очень редко ограничивается одним конкретным вопросом. Как правило, это влияет и на будущие бюджетные ассигнования, и на карьерные перспективы для государственных служащих, и на организационный статус действующих учреждений.
В Калифорнии, где очень остра конкуренция в отношении контрактов на предоставление общественных услуг, большие жюри графств взяли на себя ответственность за наблюдение над заключением контрактов между государственными органами. Неправильное использование налоговых фондов государственными учреждениями, заключающими контракт, может позволить отнести расходы по услугам за счет государственной казны вместо того, чтобы оплатить их за счет сообществ, получающих от этих услуг пользу. Неправильное ис пользование налоговых фондов может также привести к субсидированию государственных производителей, что вытеснит частных предпринимателей из сферы производства общественных услуг даже в том случае, когда их деятельность в этой сфере более эффективна. Наблюдение большого жюри над распределением государственных средств правительством штата и местными учреждениями может поддержать целостность квазирыночных отношений и способствовать росту конкурентного давления.
Без соответствующих механизмов урегулирования конфликтов и наблюдения за функционированием общественной экономики заключение контрактов может использоваться как инструмент, поощряющий крайние формы политической коррупции. Заключение контрактов с определенными, выбранными политическими боссами фирмами в течение длительного времени использовалось для выкачивания денег из государственной казны, обеспечения деньгами «партийных машин» и создания личных состояний. Ни одна система экономических взаимоотношений не будет действовать эффективно без выработки соответствующей государственной политики и формирования институтов по претворению её в жизнь.
Конфликты возникают тогда, когда человек уверен, что действия другого нанесли ему ущерб. Если ситуация поддается регулированию таким образом, что ущерба не терпит никто, происходит общее повышение благосостояния. Таким образом, конфликт – это важный показатель потенциальных экономических потерь, подобно записи красными чернилами в бухгалтерской книге. Механизмы для урегулирования конфликтов способствуют росту экономического благосостояния путем выработки решений, которые корректируют допущенные ошибки и изменяют ситуацию, с тем чтобы все либо получили выгоду, либо не понесли ущерба и не стали беднее. Но для того, чтобы поддерживать систему, в которой возможны как конфликты, так и их урегулирование, стороны должны обладать самостоятельным юридическим статусом, правом предъявлять иск и отвечать по нему и правом принимать независимые решения, учитывая общие интересы. Для того, чтобы в общественной экономике проявились преимущества квазирыночной конкуренции и добровольного сотрудничества, нужно уметь поддерживать тесные взаимоотношения и обладать институтами, способными разрешить конфликт между сторонами, занимающими юридически равное положение. Разрешение конфликтов не может происходить в условиях неравенства их правового статуса; подчиненные скорее повинуются, чем сотрудничают.
Нетрудно представить себе другие пути организации деятельности в государственном секторе. Одна из возможностей – это бюрократическая система государственной администрации, в которой все взаимоотношения регулируются и координируются посредством командной структуры, вершиной которой является единый центр власти. Государственный и частный секторы рассматриваются в ней как взаимоисключающие; для частного предпринимательства в такой системе просто нет места.
Другая возможность – это система, в которой единицы правления являются единицами коллективного потребления, ориентированными главным образом на выявление требований к благам, представляющим собой объект совместного потребления в условиях, когда добиться исключаемости практически невозможно. Требования выражены эффективно, когда принимаются решения, отражающие предпочтения потребителей в отношении услуг, и выделяются соответствующие финансовые средства. Существует несколько возможностей по организации производства, включая возможность заключения контракта с частным поставщиком на производство конкретных благ и услуг. Взаимоотношения между единицами коллективного потребления и производственными единицами координируются с помощью контрактных отношений, механизмов сотрудничества, конкурентного соперничества и механизмов урегулирования конфликтов. В общественной экономике отсутствует единый центр власти, отвечающий за координацию всех взаимоотношений. Квазирыночные механизмы могут оказывать конкурентное давление, которое обычно приводит к повышению эффективности по сравнению с предприятиями, организованными на принципах монополизма и управляемых сложной бюрократической иерархией.
Этот новый метод анализа, позволяющий применять экономическое обоснование в нерыночном процессе принятия решений, следовало бы использовать для пересмотра базовой структуры общественной экономики в федеральной системе правления с характерными для нее частично совпадающими юрисдикциями и дроблением власти. Изменения, обещающие рост благосостояния всех и каждого, следовало бы подвергнуть экспериментальной проверке на их экономическую обоснованность. При таком методе анализа осуществление политической власти экономически оправдано только тогда, когда выгоды превышают затраты, и не оправдано как средство получения выгоды более сильными за счет более слабых. Определяющий момент заключается в том, чтобы начать анализ с выяснения сущности благ (как товаров) – с точки зрения принципов исключаемости, частичной убываемости и возможности измерения. От наличия этих характеристик зависит и роль элементов общественного выбора.
Если можно определить сообщество людей, получающих выгоду, то можно использовать при создании органа управления и принцип фискальной эквивалентности. Таким образом, именно те, кто получает выгоду, и несут расходы, имеют решающий голос при определении количества и/или качества предоставляемой услуги и действуют как сопроизводители в достижении желаемого результата. Там, где могут быть установлены наценки или налоги на потребителя, их можно использовать для того, чтобы дать потребителю почувствовать реальные расходы в случае альтернативного выбора.
Конкретные формы организации единиц коллективного потребления – потребительские кооперативы, муниципальные корпорации, окружные органы по различным общественным услугам и т.д. – могут быть выбраны соответствующими сообществами людей, которые несут расходы по предоставлению этих услуг. Сообщества людей, получающих выгоду пропорционально их расходам, также могут наделяться полномочиями по установлению и изменению условий управления любой конкретной единицей коллективного потребления.
Существует несколько возможностей выбора соответствующих механизмов предоставления общественных услуг. Чем шире эти возможности, тем сильнее конкурентное давление в любой конкретной индустрии общественных услуг. Именно это конкурентное давление и открывает перспективы для улучшения деятельности – как в смысле ответственности перед потребителями, так и в смысле минимизации расходов. В высокоразвитой общественной экономике единицы коллективного потребления могут избрать смешанную стратегию частичной опоры на свои собственные производственные организации при поддержании широких контрактных отношений и с частными предприятиями, и с другими государственными учреждениями.
Конкурентное давление – это ключевой фактор в сохранении жизнеспособности демократической системы государственного управления. Коммерческие и государственные структуры всегда заинтересованы в защите собственных интересов путем уменьшения конкурентных альтернатив. Если им удается преуспеть в этом, то конкурентное соперничество становится неэффективным и деградирует до некоего тайного сговора одних людей с целью установления господства над другими. Эта опасность возрастает в условиях монопольного принятия решений. Традиционные принципы государственного управления подразумевают монопольную организацию государственного сектора; частные предприятия в качестве производителей общественных благ и услуг могут значительно повысить эффективность государственного сектора, поскольку конкурентное давление становится открытым и гласным. Появление общественной экономики с конкурирующими индустриями общественных услуг, имеющими сложную структуру, – это один из важнейших источников институционных нововведений, которые должны быть внедрены в американскую федеральную систему правления. Конкуренция всегда облегчает добровольное сотрудничество.
Термин «res publica» – источник загадок. Он происходит из латинского языка. «Res» означает «дело», a «res publica» – «общественное дело». Следуя традиции Джеймса Мэдисона, сформулированной в очерке №10 «Федералиста», «республиканское» правление можно понимать как правление представительное. Но остается противоречие, касающееся связи между республиканским правлением, понимаемым как правление представительное, и чем-то, что можно было бы назвать «общественным делом». Эти две концепции не вполне согласуются между собой. Разгадывая смысл того или иного термина, мы сталкиваемся с глубинными проблемами, относящимися к пониманию сути, а не к простому определению смысла. «Общественное» подразумевает также открытость. Есть ли, в таком случае, существенная связь между представительностью и открытостью в американской федеральной системе?
Обдумав эти вопросы, я отвечаю на них положительно. Я пришел к выводу, что «общественное дело» подразумевает «открытую общественную сферу», сознавая, что использование обоих слов – «открытое» и «общественное» является избыточным. Термин «общественное» также ассоциируется с юрисдикцией «правительств». Этот смысл иногда вкладывается в понятие «государственный сектор»: это сфера правления государства. Связь понятия «общественное» с юрисдикцией «правительств» может быть неверно интерпретирована. Когда я употребляю термин «открытая публичная сфера», я имею в виду сферу, находящуюся вне юрисдикции правительств как таковых. Эта неправительственная сфера принципиально важна для понимания американской федеральной системы. Она не является частной сферой. Именно в рамках открытой публичной сферы наблюдается совокупность признаков, характерных для демократического общества: политическое и гражданское сознание и культура исследования. Представительность обретает истинный смысл, когда она связывает воедино процессы выражения мыслей и чувств с процессами коллективного выбора и коллективных действий.
В этой главе я сначала приведу ряд соображений относительно смысла термина «республика», а затем попытаюсь обозначить некоторые сущностные для открытой публичной сферы черты и рассмотрю характеристики, возникающие в процессе деятельности институтов в рамках открытой публичной сферы, и их значение для американского федерализма.
В конце последней главы первого тома «Демократии в Америке» Токвиль говорит о природе республиканских институтов в Соединенных Штатах и их долговечности. Противопоставляя особенности Америки и Европы, он пишет:
«Под республиканской формой правления в Соединенных Штатах понимается спокойное и размеренное развитие общества. Это общественное устройство представляет собой хорошо отрегулированный механизм, поистине созданный по воле просвещенного народа. Эта форма правления стремится к примирению противоречий, принимаемые ею решения долго обдумываются, неторопливо обсуждаются и мудро выполняются. Американские республиканцы с уважением относятся к нравам и верованиям, признают права людей. По их мнению, чем свободнее народ, тем тверже должны быть его моральные устои, глубже вера в Бога, умеренные взгляды. В Соединенных Штатах республикой называют мирное господство большинства. После того, как большинство осознало свое существование и свою силу, все власти получают свои полномочия от него. Но и само большинство не всемогуще. Над ним возвышаются моральные принципы, такие как человечность, справедливость, разум, и признанные обществом политические права людей. Большинство признает эти границы, и если ему и случается выходить из них, то это потому, что оно, как вообще люди, склонно поддаваться страстям и творить зло, хорошо понимая, что такое добро» 1.
1 А.де Токвиль. Указ. соч. С. 285.
Этому Токвиль противопоставляет европейскую концепцию, где «республика – это не господство большинства, как считалось до сих пор, а власть тех, кто берется говорить от его имени. В таких правительствах правит не народ, а люди, знающие, в чем состоит его высшее счастье. Благодаря такому удачному разделению обязанностей можно действовать от имени народа, не спрашивая его мнения, и требовать его признательности, попирая его ногами. Ведь только за республиканским правлением следует признать право делать все, что ему заблагорассудится, и презирать все, что люди привыкли уважать, начиная с самых высоких моральных принципов и кончая заурядными правилами этого здравого смысла.
Раньше считалось, что деспотизм отвратителен, какова бы ни была его форма. В наши дни стало известно, что может существовать диктатура, основанная на законе, а несправедливости. если только они совершаются от имени народа, священны» 2.
2 Там же. С.285-286.
Токвиль говорит, что Французская революция «выступила как против королевской власти, так и против провинциальных органов управления. Она одинаково возненавидела все, что ей предшествовало, – и абсолютистскую власть, и то, что могло смягчить её жестокость. Результатом Революции было одновременно и создание республики, и централизация власти» 1. Она создавала республику, действуя от имени народа, и осуществила монополизацию власти посредством централизованных механизмов политического и административного контроля. Такая система привлекательна своей простотой и универсальностью. Сложные системы несовместимы с концепцией великой нации, «все граждане которой соответствуют единой модели и управляемы единой властью» 2.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 90.
2 Там же. С. 482.
«Вслед за идеей единой и централизованной власти в эпоху равенства в умах людей почти непроизвольно зарождается идея единого законодательства. Поскольку каждый человек мало чем отличается от своих соседей, он не понимает, почему закон, применимый к одному из них, не может быть распространен на всех остальных. Самые незначительные привилегии вызывают у него отвращение. Малейшие различия в политических институтах одного и того же общества порождают недовольство его граждан. Поэтому единообразие законов представляется людям важнейшим условием хорошего правления» 3.
3 Там же.Попытки одновременно создавать республику и проводить централизацию влекут за собой серьезные проблемы. Эти проблемы связаны с тем, что Токвиль называет демократическим деспотизмом, присущим «гигантской охранительной власти», которая считает граждан «то больше чем королями, то меньше чем простыми смертными» 4. Такое общество, утверждает Токвиль, характеризуют «неисчислимые толпы равных и похожих друг на друга людей, которые тратят свою жизнь в поисках маленьких и пошлых радостей, заполняющих их души. Каждый из них, взятый в отдельности, безразличен к судьбе всех прочих: его дети и наиболее близкие из его друзей и составляют для него весь род людской. Что же касается других сограждан, то он находится рядом с ними, но не видит их; он задевает их, но не ощущает; он существует лишь сам по себе и только для себя. И если у него еще сохраняется семья, то уже можно по крайней мере сказать, что отечества у него нет» 1.
4 См. сноску на с. 154.Последствия эрозии межличностных связей с точки зрения их влияния на роль и место правительства в таком обществе Токвиль описал следующим образом:
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 497—498.
«Над всеми этими толпами возвышается гигантская охранительная власть, обеспечивающая всех удовольствиями и следящая за судьбой каждого в толпе. Власть эта абсолютна, дотошна, справедлива, предусмотрительна и ласкова. Ее можно было бы сравнить с родительским влиянием, если бы её задачей, подобно родительской, была подготовка человека к взрослой жизни. Между тем власть эта, напротив, стремится к тому, чтобы сохранить людей в их младенческом состоянии; она желала бы, чтобы граждане получали удовольствия и что бы не думали ни о чем другом. Она охотно работает для общего блага, но при этом желает быть единственным уполномоченным и арбитром; она заботится о безопасности граждан, предусматривает и обеспечивает их потребности, облегчает им получение удовольствий, берет на себя руководство их основными делами, управляет их промышленностью, регулирует права наследования и занимается дележом их наследства. От чего бы ей совсем не лишить их беспокойной необходимости мыслить и жить на этом свете?» 2
2 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 497—498.
Слова Токвиля о республиканском правлении как о «размеренном и спокойном развитии общества» требуют от нас пересмотра того, что говорил о республиканском правлении Мэдисон в очерке №10 «Федералиста». Излагая свои аргументы, Мэдисон был занят проблемой того, как демократические общества пытаются справляться с конфликтами таким образом, чтобы решение было справедливым, а большинству не было бы позволено пренебрегать правами личности и интересами меньшинства. Опасность тирании большинства считалась основной опасностью в любой системе народного (демократического) правления. В такой ситуации большинство может под прикрытием закона несправедливо подавлять и тиранить остальных.
Развивая свои доводы, Мэдисон проводит различие между «чистой» демократией, под которой он понимает «общество, состоящее из небольшого числа граждан, собирающихся купно и осуществляющих правление лично», и «республикой», когда система правления основана на «представительной системе» 1.
1 Федералист. С. 83.
Таким образом, республиканское правление понимается как правление представительное.
Мэдисон полагал, что представительство не допускает сумятицы, вносимой толпой, и позволяет избранному органу внимательнее отнестись к соотношению между частными интересами и общественным благом. Далее он утверждает, что «в деле обуздания крамолы крупная республика обладает перед малой теми же преимуществами, какие республика имеет перед демократией...» 2.
2 Федералист. С. 83.
В крупной республике существует и больше разнообразных интересов, чем в республике малой. Представительство в ней предусматривает большую независимость представителей от сиюминутных интересов, разжигающих людские страсти.
Александр Гамильтон приводит аналогичные аргументы в очерке №35 «Федералиста», говоря, что люди будут стремиться найти таких представителей, которые бы на практике защищали и представляли их интересы. Например, основное занятие юристов – представлять интересы других людей и действовать ради их реализации. Люди с такой квалификацией должны развивать свои интеллектуальные способности, что бы, учитывая возможные последствия, выражать интересы других и достигать взаимоприемлемых решений. Существуют посреднические и представительские формы правления, когда посредники могут решить проблемы эффективнее, чем сами противоборствующие стороны.
Аргумент в пользу крупной республики заключается в том, что посредническая роль представительного законодательного собрания более подходит для определения того, в чем состоит общественное благо. Такова суть аргументов Джереми Бентама, который исходит из того, что представители, руководствуясь соображениями доброй воли в отстаивании интересов других, способны определить, что является большим благом для большего числа людей. Такая власть гарантирует «хорошее» правление. Народ в этой ситуации не правит. От его имени правят те, кто полагает, что знает, в чем состоит наибольшее благо для наибольшего числа людей. Демократия здесь не реальность, а иллюзия: от имени народа правит олигархия. Именно большое разнообразие интересов и посредническая роль представительного правления позволяют сторонникам крупной республики решить проблему тирании большинства.
В ключевом абзаце заключительного параграфа своего очерка Мэдисон, однако, говорит об «огромности территории» и «достодолжной структуре Союза» как о «республиканском средстве от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства». Но даже в рамках того же очерка Мэдисон отмечает: «Напрасно утверждать, будто просвещенные государственные мужи способны примирить эти сталкивающиеся интересы и заставить служить их общественному благу. Просвещенные мужи не всегда стоят у кормила» 2.
2 Федералист. С. 81.
Гамильтон в очерке №6 «Федералиста» доказывает, что люди, занимающие ведущие позиции в обществе, «будь они ставленниками короля либо любимцами народа, не раз зло употребляли доверием и под предлогом радения за общественное благо без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям» 3.
3 Американские федералисты. С. 45.
Оба, и Гамильтон и Мэдисон, считают, что «во всяком политическом установлении власть содействовать общественному благосостоянию неизбежно включает в себя и возможность как злоупотреблений, так и правонарушений» 4. Потенциал оппортунизма, коррупции и эксплуатации других людей пропитывает институты правления.
4 Федералист. С. 271.
Величина республики подразумевает её размеры, а размеры относятся как к территории, так и к населению. В рассуждениях о размерах как о переменной, которую следует учитывать при проектировании политических институтов, и Гамильтон и Мэдисон осознают, что здесь вступает в силу параболическая зависимость. Они отвергают ту простую посылку, что чем больше размеры республики, тем лучше. Обсуждая проблему организации совещательных собраний в очерке №55 «Федералиста», Мэдисон отвергает попытки основывать «политические расчеты на голой арифметике». При организации совещательного собрания, функционирующего как общенациональное законодательное собрание, он исходит из того, что шестьдесят или семьдесят членов лучше, чем шесть или семь. Но из этого не следует, что шестьсот или семьсот человек больше способны оправдать общественное доверие. При числе же в шесть или семь тысяч мы, «право, получим обратный результат» 1.
1 Федералист. С. 370.
При организации любых коллегиальных групп возникает следующая проблема: группа из нескольких человек превращается в клику, а деятельность больших собраний приводит к рассогласованности. Люди неспособны слышать и понимать более чем одного выступающего. Преступив очень зыбкую грань, коллегиальные органы попадают в зависимость от лица, выполняющего функции председательствующего, то есть контролирующего повестку дня и ход обсуждения. Как указывалось в главе четвертой, все коллегиальные органы подвержены сильным олигархическим тенденциям, которые возрастают по мере увеличения размера этих органов.
Такие модели относятся не только к прямым демократиям, когда все граждане участвуют в правящих ассамблеях, но и к представительным собраниям. В представительных органах, пишет Мэдисон, следует учитывать два рода факторов. С одной стороны, должно быть ограниченное число избирателей, чтобы представитель знал о «местных обстоятельствах и интересах» 2 тех, кого он представляет. С другой, нужно учитывать размеры самого коллегиального органа. В простой, крупной и многонаселенной республике трудно учесть оба этих фактора. Напротив, федеральная система правления «в этом отношении... являет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные – законодателям штатов» 3.
2 Федералист. С. 85.
3 Там же.
Там, где отношения между переменными имеют параболический характер и вступают в сложное взаимодействие, невозможно рассматривать величину республики независимо от «достодолжной структуры». Более того, очень крупная республика не может быть организована так же, как простая, и пытаться при этом учитывать соотношение частных и групповых интересов. Напротив, простые крупные республики попадают в такие условия, при которых «внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленнее, и все чаще тем более скрытными, станут пружины, которыми направляются его действия».
Нельзя ожидать, что взаимоотношения, основанные лишь на командах и контроле, будут хорошо работать в крупной республике, где избиратели выбирают своих представителей в общенациональное собрание и где последнему дано судить об общественном благе и формулировать единые для всей страны нормы права, как если бы существовали только отдельные люди и единое всеохватывающее правительство. Требуется большое искусство для соблюдения пропорций между множеством переменных, связанных параболическими зависимостями и взаимоотношениями. Общества не могут опираться на простые командно-контрольные механизмы, если люди хотят извлечь наибольшую выгоду из доступных им возможностей. Далее, «посягающий на чужие права дух власти» и «ненадежность ограждения, начертанного на пергаменте» 2, означают, что республиканские институты необыкновенно уязвимы перед теми, кто «под предлогом радения за общественное благо без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям».
2 Американские федералисты. С. 162.
Затем Мэдисон обращается к «политике придавать дополнительную силу самим по себе недостаточно благим побуждениям, сталкивая друг с другом противоположные, соперничающие интересы» при установлении федеральной системы правления. «Вызванные благоразумием, такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве». Из этого основополагающего конституционного принципа я заключаю, что «достодолжная структура» важна не меньше, чем «территория» республики. Далее, мне представляется ошибочным, будто проблему тирании большинства можно решить, опираясь исключительно на разнообразие интересов в обширной республике при посредничестве одних лишь представительных институтов.
Этот вывод подкрепляется словами Гамильтона, подчеркивавшего важность федеральной системы правления, предоставляющей народу определенные возможности выбора:
«Но в конфедерации народ, можно без преувеличения сказать, хозяин своей судьбы. Власть почти всегда соперничает с властью. Союзное правительство всегда готово положить конец узурпации правительств штатов, а они в свою очередь так же отнесутся к союзному правительству. Народ, бросая себя на ту или другую чашу весов, безошибочно обеспечит перевес. Если права народа нарушаются на одной из них, он может использовать другую в качестве противовеса. Как мудро поступают обихаживающие Союз, чтобы обеспечить себе поистине бесценное преимущество!» 1
1 Федералист. С. 191-192.
Можно возразить, что гарантии Гамильтона ведут в тупик. Чтобы понять, как народ может стать хозяином своей судьбы, нам нужно выйти за пределы институтов представительства, разделения властей, сдержек и противовесов и федерального устройства и обратиться к организации открытой публичной сферы. Почему автономия народа, действующего в открытой публичной сфере, столь важная черта американского федерализма? Народ не может стать хозяином своей судьбы, если его представители проводят собственный стратегический курс или если они постоянно оказываются в тупике.
Следует различать открытую публичную сферу и механизмы правления в узком смысле слова. Что же такое публичная сфера? Давайте начнем с тех конституционных положений, которые ограничивают власть правительства, одновременно определяя права личности или граждан. Как отмечается в главе второй, посвященной теории американского федерализма, это обычно «билли о правах», закрепляющие неотъемлемые права личности или граждан. Их место в создании открытой публичной сферы дает основание относить их скорее к публичным, чем к частным правам личности или граждан.
Свобода слова и печати подразумевает право общаться с другими людьми без вмешательства органов управления, наделенных «властью меча». Ограничения, налагаемые на приобретение собственности, а также право людей вступать в договорные отношения создают основу для разнообразных взаимодействий между объединениями людей. Положения договоров признаются имеющими обязательную юридическую силу. Таким образом, из условий соглашений, заключаемых людьми для регулирования своих отношений на добровольной основе, возникает независимый источник права. Добровольность договорных соглашений эквивалентна единодушному согласию участников правоотношений, устанавливающих некое общее правило. Эти действующие соглашения могут стать частью обычая или, иначе говоря, традиции «обычного права».
Формирование и автономное существование институтов гражданского общества решающим образом зависит от неотъемлемых прав личности или граждан при соответствующих ограничениях власти органов управления, заложенных в ограниченной федеральной Конституции, конституциях штатов и местных уставах (хартиях). Многие институты гражданского общества, в том числе семьи, деловые фирмы, профсоюзы и добровольные ассоциации, существуют на договорной (контрактной) основе. Такие контракты предусматривают возможность их пересмотра, порядок разрешения споров и наказания за нарушение правил ассоциации в соответствии с нормами гражданского процесса либо при помощи арбитража. Добровольные ассоциации занимают автономное положение, основанное на праве индивидов заключать между собой контракты и владеть собственностью в виде долей в активах данной добровольной ассоциации. Автономное положение религиозных институтов и прессы основано на свободе печати и свободе вероисповедания. Эти институты также организованы по правилам добровольной ассоциации.
Французские Республики основывались на иных концепциях. Я понимаю эти концепции так, что Национальное собрание, и только оно, наделено исключительной законодательной властью. Законодательная власть осуществляется в соответствии с общим кодексом права – Кодексом Наполеона. Главные положения Кодекса Наполеона, Гражданского кодекса имеют своей основой Декларацию прав человека. Гражданское право относится к сфере неправительственной власти; следовательно, гражданское право трактуется как частное право при разбирательстве в гражданских судах. Споры относительно осуществления правительственной власти рассматриваются по бюрократическим каналам в рамках процедур, установленных Государственным Советом, то есть административным судом. Во Франции все вопросы, связанные с властью правительства, являются предметом административного права. Там не существует отдельной конституционно-правовой юстиции. Публичная сфера подпадает под юрисдикцию правительства; частная сфера является объектом судебного разбирательства в соответствии с нормами гражданского права.
Теория американского федерализма не признает одной-единственной исключительной законодательной власти. Фундаментальные законодательные прерогативы принадлежат народу, определяющему условия правления в конституциях, формулирование и изменение которых происходит в процессе принятия конституционных решений. Все законодательные органы осуществляют ограниченную власть, принимая и пересматривая статутное право. Люди устанавливают законы своих взаимоотношений, используя свое право заключать друг с другом контракты. Во Франции также существует контрактное право, но там постоянно предпринимаются попытки привести его в соответствие с Кодексом Наполеона, в котором гражданское право понимается как частное право, осуществляемое при единственной и исключительной законодательной власти Национального собрания. Одни и те же элементы права действуют в различных структурах взаимоотношений; кодифицированное право никогда полностью не совпадает с обычным правом, а конституционное право никогда не совпадает с административным.
Значимость этих различий зависит от той роли, которую играет открытая публичная сфера, являющаяся публичной именно в силу своей открытости, а не в силу совпадения с механизмами управления. Автономия открытой публичной сферы имеет принципиальное значение для развития способностей к самоуправлению, существующих в самом обществе. Эта автономия позволяет людям, во-первых, управлять собой самим и, во-вторых, создавать разнообразные институционные механизмы, функционирующие как механизмы самоуправления без каких бы то ни было предварительных разрешений, лицензирования или указаний со стороны правительственных властей. Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации. Автономно правящие структуры и правительственные органы взаимодействуют в открытой публичной сфере.
Способы такого взаимодействия имеют в демократическом обществе большое значение. В американской федеральной системе оно осуществляется как на уровне взаимоотношений между многочисленными единицами правления, так и внутри каждой из них. Представительство осуществляется через сеть представителей, участвующих в разнообразных посреднических отношениях от имени других сообществ людей. Для людей представлять или быть представленным означает, что они способны самостоятельно мыслить, общаться с другими людьми и иметь общие взгляды на то, что значит действовать от имени других. Сам акт разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную подразумевает, что право приобретает общественный характер, когда оно формулируется в органах, независимых от тех, которые обеспечивают его исполнение. Действенность права зависит от согласованности между законодательными, исполнительными и судебными механизмами, а не от команды единой верховной власти.
Мысль о том, что республиканское правление эквивалентно представительному правлению и что чем обширнее республика, тем скорее она найдет «республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства», основана на неправильном прочтении «Федералиста». Открытая публичная сфера является необходимым дополнением представительных институтов в поисках того, что Мэдисон считал средством от недугов, в наибольшей мере присущих республиканскому правлению.
Именно открытая публичная сфера и то, каким образом она связана с более формализованными структурами правления, позволяет гражданам участвовать в процессах правления. Члены законодательных органов – если не считать участников общих собраний жителей общины (town meetings) 1, – должностные лица исполнительных органов и судьи составляют лишь малую часть американского общества. Именно наличие открытой публичной сферы позволяет гражданам приобретать опыт жизни в демократическом обществе. Участвуя в процессах обсуждения, размышления и выбора и действуя при этом в соответствии с установленными процедурами, они на практике осваивают механизмы правления.
1 B «советском» языке в близком (но не эквивалентном) смысле употребляются клише типа «собрание граждан по месту жительства», «сельский сход» и т.п.
Процедурные условия, содержащиеся в положениях и правилах, воплощенных в Конституции, в лучшем случае определяют контекст и рамки их деятельности. Но людям необходимо понимать её смысл. Обсуждение, размышление, выработка решений – это процессы познания, дающие информацию для действий.
Усилия разрешить проблемную ситуацию всегда базируются на определенном знании. Граждане извлекают уроки из опыта собственного участия в работе институционных механизмов в свете достигнутых результатов. В таком случае извлечение уроков означает, что все институционные механизмы носят образовательный характер. Я называю это «обретением опыта», поскольку Токвиль ясно говорит о трех типах опыта, которые служат для обучения граждан осуществлению прерогатив правления: участие в собраниях жителей общины, участие в суде присяжных, а также создание добровольных объединений и участие в них. К этому следует добавить ведущую роль религии как «первого политического института», хотя она и «не вмешивается непосредственно в управление обществом».
Церкви как религиозные ассоциации функционируют в открытой публичной сфере и влияют на восприятие людьми самих себя, своих взаимоотношений с окружающим миром и друг с другом. Это способствует достижению всеобщего согласия относительно того, что Токвиль обозначил как «идею права» (the idea of right) 2:
«...права – это не что иное, как добродетели, перенесенные в политическую жизнь.Именно понятие о правах позволило людям определить, что есть вседозволенность и произвол. Оно помогает им быть независимыми без высокомерия и подчиняться, не унижаясь. Подчиняясь насилию, человек сгибается и унижается. Если же он подчиняется праву распоряжаться, которое он признает за себе подобным, он в каком-то смысле даже возвышается над тем, кто им распоряжается. Не может быть ни великих людей, не наделенных добродетелями, ни великих народов, не уважающих прав. При отсутствии прав едва ли можно говорить о существовании общества (т.е. гражданского общества). Разве можно назвать обществом группу разумных существ, если их единство основано только на силе?» 3
2 Авторы перевода книги «Демократия в Америке», выдержки из которой мы обычно воспроизводим в соответствующих местах, в данном случае отошли от установленного в юридической науке термина «идея права», переводя его то как «понятие права», то как «понятие о правах», то просто как «права». Сохраняя их варианты перевода в приводимой ниже цитате, дабы не разрушать её фразеологическую конструкцию, мы, тем не менее, в качестве общего понятия сохраняем традиционный и более привычный для специалистов термин.
3 А.де Токвиль. Указ. соч. С. 188.
Идею права можно усвоить с помощью метода нормативного исследования, заложенного в Золотом правиле, применив его к повседневным отношениям между равными индивидами: «То, что происходит с ребенком и его игрушками, позднее происходит со взрослым и его имуществом». Эти наблюдения предвосхитили идеи Жана Пиаже, высказанные в книге «Моральное суждение ребенка» [144], где обучение тому, как вносить изменения в правила детских игр, рассматривается как основа для развития способности к вынесению моральных суждений о том, что отличает справедливое от несправедливого, правильное от неправильного. Опыт повседневной жизни свободных людей пронизан метафизическими корнями религиозных учений.
Возможность, доступная большинству людей, – это участие в делах местной общины, деревни или – среди жителей Новой Англии – в органах общинного самоуправления. Способности к самоорганизации на уровне деревенской общины существуют во всех обществах. Токвиль утверждает, что с развитием человеческой цивилизации более просвещенные люди становятся нетерпимы к промахам, совершаемым более простыми представителями человеческого рода, которые живут в деревенских общинах, и, следовательно, независимость этих общин разрушается теми, кто осуществляет верховную власть в обществе. Токвиль, однако, рассматривает общинные институты как базовые для коллективных действий в свободном обществе, поскольку они «играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером» 1. Управление общинами, более чем любая другая структура правления, является открытой публичной сферой. Основополагающей властью принимать коллективные решения обладало собрание жителей, в котором могли принимать участие все свободные землевладельцы. Исполнение решений собрания поручалось совету выборных лиц и муниципальным служащим, на которых возлагались конкретные административные обязанности. Выборные лица следили за деятельностью других избираемых муниципальных должностных лиц. Таким образом, граждане наблюдали за деятельностью своих выборных лиц, других муниципальных должностных лиц и за деятельностью друг друга.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 65.
Для обеспечения ответственности многочисленных выборных административных служащих американская система общинного управления, вместо того чтобы опираться на иерархию отношений власти-подчинения, опиралась на суды. Должностное лицо несло ответственность за исполнение своих обязанностей в соответствии с обычными правовыми стандартами, а граждане могли прибегать к помощи судебной власти для обеспечения соблюдения этих правовых норм. Если чиновник выходил за рамки своих полномочий, он начинал рассматриваться не как должностное, а как частное лицо, обвиняемое в совершении правонарушения. Эта связь между властью выборных лиц и властью судебной по поводу исполнения административных обязанностей открыла Токвилю систему управления, принципиально отличную по своей организации от той, что существовала во Франции.
«Между центральной властью и выборными административными органами единственным посредником могут служить судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей.
Таким образом, распространение судебной власти на мир политики должно находиться в прямой связи с расширением выборности органов власти. Если же эти два элемента не существуют одновременно, то государство приходит в конце концов либо к анархии, либо к рабству» 1.
1 А. де Токвиль Указ. соч. С. 74.
Власть распределяется среди множества лиц по тому же принципу взаимозаменяемости, который характерен для всей жизни человеческого сообщества. Правительство создается теми, кем оно правит: «в общине народ – источник всей власти» 2. В такой системе правления каждый человек «подчиняется обществу совсем не потому, что менее других способен управлять государственными делами, и не потому, что менее других способен управлять самим собой, – он повинуется обществу потому, что признает для себя полезным союз с себе подобными и понимает, что данный союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок.
2 Там же. С. 66.
Таким образом, во всем том, что касается взаимных обязанностей граждан по отношению друг к другу, он оказывается в положении подчиненного. Однако во всем том, что касается лишь его самого, он остается полновластным хозяином: он свободен и обязан отчитываться только лишь перед Богом. Отсюда вытекает правило, что каждый человек есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов, и что общество только тогда имеет право направлять его действия, когда этими действиями он может нанести обществу ущерб, или же в том случае, когда общество вынуждено прибегнуть к помощи этого человека... Община только тогда подчиняется штату, когда речь идет о таком интересе, который я бы назвал общественным, то есть когда дело касается не только её самой, но также и других общин.
Во всем же, что относится непосредственно к самой общине, она по-прежнему остается независимой единицей...» 1
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 68.
В таких условиях каждый человек прежде всего управляет собой сам. Община независима во всем, что касается только ее, но подпадает под юрисдикцию общих законов штата, регламентирующих деятельность множества общин. Аналогичные принципы действуют и в отношении каждого штата, автономного в своих внутренних делах, но подпадающего под юрисдикцию общих законов всего Союза, относящихся к нескольким штатам. В открытом обществе при отсутствии централизованной иерархии административных функционеров иерархия права не является жесткой. Граждане учатся азам демократии посредством прямого участия в управлении делами своих местных сообществ, представляющих, по существу, открытую публичную сферу.
Суд присяжных, по мнению Токвиля, «можно рассматривать как бесплатную и всегда открытую школу, в которой каждый присяжный учится пользоваться своими правами и ежедневно общается с самыми образованными и просвещенными представителями высших классов. Там он на практике постигает законы...» 2 в ходе судебных заседаний. Участие граждан в составе суда присяжных «на практике показывает всем людям, что такое справедливость. Принимая участие в суде по делу своего соседа, каждый помнит о том, что и ему в свою очередь, возможно, придется иметь дело с судом» 3. Токвиль считает, что участие граждан в составе суда присяжных было столь же важно для формирования американской системы правления, как и всеобщее избирательное право 4.
2 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 212.
3 Там же.
4 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 211.
Значение суда присяжных подкрепляется той отличительной чертой американской юстиции, в соответствии с которой «конституция господствует над законодателями точно так же, как и над простыми гражданами... все граждане обладают правом возбуждать дело против того или иного должностного лица в обычном суде и... все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных служащих» 2. Акт отправления правосудия в значительной мере дистанцирован от возникновения спора, возбуждения иска, объяснений сторон, сбора доказательств и других стадий процесса. Заседания ведутся профессиональными юристами, но они ориентированы на присяжных, выносящих судебное решение, и язык заседаний понятен простым гражданам.
2 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 94-95.
Поскольку все политические вопросы могут стать предметом судебного разбирательства, Токвиль пишет, что в американском обществе у всех партий «появляется необходимость в своей повседневной полемике пользоваться и идеями, и языком, заимствованными у правоведов». Юристы «привносят свойственные им обычаи и образ мыслей» в управление общественными делами. В свою очередь, суд присяжных распространяет этот обычай на все элементы общества.
«Юридическая терминология, становясь привычной, входит в разговорную речь. Дух законности, родившись в учебных заведениях и судах, постепенно выходит за эти пределы, проникает во все слои общества, до самых низших, и в итоге весь народ усваивает привычки и вкусы судей» 3.
3 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 209.
Юридический тип мышления и дух судебной процедуры оказывают влияние на подход людей к своим проблемам и на способы разрешения конфликтов.
Третий тип опыта, который доступен каждому гражданину и имеет, по мнению Токвиля, решающее значение для американских граждан, – это опыт создания ассоциаций с целью извлечения преимуществ из коллективных действий при выполнении задач, с которыми люди не могут справиться в одиночку.
«Американцы самых различных возрастов, положений и склонностей беспрепятственно объединяются в разные союзы. Это не только объединения коммерческого или производственного характера, в которых они все без исключения участвуют, но и тысяча других разновидностей: религиозно-нравственные общества, объединения серьезные и пустяковые, общедоступные и замкнутые, многолюдные и насчитывающие всего несколько человек. Американцы объединяются в комитеты для того, чтобы организовывать празднества, основывать школы, строить гостиницы, столовые, церковные здания, распространять книги, посылать миссионеров на другой край света. Таким образом они возводят больницы, тюрьмы, школы... И всегда там, где во Франции во главе всякого нового начинания вы видите представителя правительства, а в Англии – представителя знати, будьте уверены, что в Соединенных Штатах вы увидите какой-нибудь комитет» 1.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 378.
Общество, в результате, представляет собой огромное количество «разного рода ассоциаций» 2. Американская пресса действует как множество различных ассоциаций, которые передают информацию и стимулируют общественную активность.
2 Там же.
Американцы активизируют свое участие в институтах правления штатов и федерации посредством создания ассоциаций, которые Токвиль называет «политическими объединениями». По его мнению, люди не могут «долгое время принадлежать к подобным организациям, не усвоив, каким образом возможно поддерживать порядок среди большого числа людей и какие методы позволяют сообща и последовательно двигаться к общей цели... Участие в политических объединениях, следовательно, можно рассматривать в качестве всеобщей бесплатной школы, в которой каждый гражданин изучает общую теорию создания ассоциаций» 3.
3 Там же. С. 384.Токвиль считает, что, создавая ассоциации на основе взаимных соглашений для выполнения тех задач, которые нельзя осуществить в одиночку, люди учатся совмещать общественные добродетели со своим пониманием личного интереса. «Правильно понимаемый личный интерес» 1 включает правильное понимание и учет интересов других людей, соотнесение с ними. Именно так американцы смягчают эгоистические и индивидуалистические тенденции в своих социальных действиях. Таким образом, в общем виде роль огромного количества различных ассоциаций, характерных для американского общества и активно влияющих на его систему правления, сводится к следующему: «В демократических странах умение создавать объединения – первооснова человеческой жизни; прогресс всех остальных её сторон зависит от прогресса в этой области» 2.
1 См. сноску на с. 84.
2 А. де Токвиль.. Указ. соч. С. 381.
Существование открытой публичной сферы и то, как она связана с правительственными структурами принятия решений, – это источник взаимопонимания между людьми, которое возникает в процессе сотрудничества при решении общих проблем. Это основа для появления политического сознания и духа коллективности. Научиться мыслить в соответствующих категориях – проблема гораздо более серьезная, чем просто выработка подходов к решению конкретных текущих вопросов. Она затрагивает основы человеческой природы, постижения людьми смысла как собственной жизни, так и своих взаимоотношений с другими людьми. Именно в открытой публичной сфере люди постоянно воздействуют друг на друга и высказывают идеи, формирующие их общественную философию: гражданское сознание, основанное на гражданской религии.
Для того, чтобы люди в демократическом обществе могли справляться с постоянно возникающими трудностями, им необходимо достичь такого уровня знаний и цивилизации, когда они смогут воспринимать эти трудности как проблемы и выдвигать альтернативные пути для их решения. Токвиль предположил, что некоторые народы «не сумели бы сами определить причину своих бедствий; эти народы гибнут от бед, природы которых не понимают» 1. При таких обстоятельствах народ не может учиться на своем опыте. Людям свойственно ошибаться, и поэтому возникает необходимость сопоставлять идеи с результатами, полученными на собственном опыте.
1 А. де Токвиль. Указ. соч. С. 180.
Если люди хотят стать хозяевами своей судьбы, то структуры, действующие в самоуправляющемся обществе, должны стимулировать процессы, способные поддержать такую культуру исследования проблем и их решения, в которой был бы заложен потенциал корректировки ошибок. Недостаточно выиграть на выборах и суметь объединить силы коалиций-победителей в различных принимающих решения структурах. Людям необходимо обратиться к сущностным характеристикам практических проблем в контексте существующих в мире ограничений. С экспериментальной точки зрения, функция законодателя – это прежде всего выдвижение предположений, гипотез о будущем и попытка воздействовать на развитие событий в русле той или иной политики. Деятельность исполнительных органов является, по существу, оперативной и обусловлена конкретными обстоятельствами. Судебные же органы занимаются последствиями коллективных действий с точки зрения возможных правонарушений. Экспериментальный подход к решению проблем, примененный к деятельности структур принятия решений, может рассматриваться как проверка надежности предположений, используемых для информационного обеспечения процессов принятия коллективных решений. Экспериментальный метод принятия коллективных решений и оценка последствий коллективных действий предоставляют возможность для коррекции ошибок. Прогресс человеческого знания идет путем различных экспериментов в области коллективных человеческих действий.
Методологическое значение экспериментального метода отражено в кумулятивном эффекте состязательности, поскольку «чем чаще предлагаемая мера подвергается рассмотрению, тем разнообразнее положение тех, кто займется этим, и тем меньше должна быть опасность промахов, проистекающих из-за недостаточного обсуждения или ошибочных шагов по причине заражения какой-нибудь общей страстью или интересом» 1.
1 Федералист. С. 479.
Правильное использование разнообразных структур открывает новые возможности для коррекции ошибок, которые заставляют людей раздвинуть рамки победы на выборах и объединения коалиций-победителей. «Достаточное обсуждение», говоря словами Гамильтона, способствует экспериментальному подходу к решению проблем, поскольку разнообразные структуры принятия решений имеют устойчивую связь с открытой публичной сферой. Вот почему система правления, основанная на федерализме и полицентричности, может работать рационально только в сочетании с открытой публичной сферой как её сердцевиной.
Любое отдельное общество, действующее на основе ограниченного набора предпосылок и концепций для создания своей системы порядка, может опробовать ограниченный диапазон возможностей. Слова Токвиля о великом эксперименте по созданию общества, основанного на принципиально новых устоях, заслуживают критического изучения для того, чтобы извлечь из них урок. Но предпринимались и другие эксперименты по построению общества на новых устоях, исходившие из предпосылок революционного характера. Русские революции 1917 года и советский эксперимент по построению нового общества – это сопоставимые попытки такого рода. Только изучив различные подобные эксперименты, мы сможем извлечь уроки из опыта друг друга.
Однако, изучая разнообразный опыт, люди, участвующие в управлении общественными делами, должны помнить о ключевом значении открытой публичной сферы. Жизнь может стать беднее или богаче в зависимости от наших способностей использовать чужой опыт для преодоления тех ограничений, которые возникают, когда люди пытаются действовать в одиночку.
Алекс Вайсберг [157] говорит о «заговоре молчания» в советском обществе, так же как маркиз де Кюстин – в империи царя 2. Каждый видит причины этого заговора в автократическом характере политического режима. Кюстин считает, что его источник в том, что при самодержавии любое неосторожное слово приравнивается к государственной измене. Когда дела обстоят таким образом, каждый человек вводит для себя жесткую самоцензуру, являющуюся наиболее извращенной формой цензуры. Возникает заговор молчания. Подавляются общественное мнение и способность гражданской оценки того, что происходит в обществе. Не может развиваться культура исследования. Люди стремятся избежать всего, что может быть поставлено им в вину; они делают то, что им велят. Эти принципы действовали при автократии Сталина, так же как при автократии любого царя. В своих попытках перестроить советское общество Горбачев призвал к гласности, открытости, признав важное значение открытой публичной сферы для общества, способного к самореформированию. Но обществу, в котором долгое время господствовал заговор молчания, трудно прийти к критическому осознанию альтернативных возможностей.
2 Маркиз Астолъф де Кюстин. Николаевская Россия. M., Политиздат, 1990. С. 93.
Перед американцами стоит задача другого рода: как из шумной многоголосицы выбрать нужную информацию для выхода из сложных ситуаций. Наш мозг так устроен, что человек может заниматься одновременно только одной проблемой. Человеку трудно использовать свои познавательные способности критически и в то же время конструктивно, когда множество людей пытается привлечь его внимание. Когда все стремятся высказаться, нет времени для размышлений.
Народу, чтобы стать хозяином своей судьбы, нужно, перефразируя Токвиля, научиться определять причину своих бед и находить альтернативные пути переустройства общества. Это невозможно сделать, когда каждый стремится привлечь к себе внимание. Это станет возможным только в том случае, если мы задумаемся над проблемами, возникающими в условиях таких сложных и взаимозависимых моделей отношений, которые предоставляют огромные возможности и для «оппортунизма» и эксплуатации, и для взаимоуважительного и продуктивного сотрудничества.
Если мы хотим критически осмыслить собственный опыт и собственную ограниченность, а также альтернативные пути развития человеческого потенциала, нам следует учитывать опыт других. Этого можно достичь только посредством использования открытой публичной сферы для решения общих проблем. По мере того, как мы овладеваем искусством строить конструктивные отношения друг с другом в открытом обществе, участвовать в огромном количестве разнообразных ассоциаций, характерных для американского общества, мы обучаемся самоуправлению. Правят не правительства, правят граждане. Коллективные решения превратятся в коллективные действия только тогда, когда люди научатся согласовывать и взаимодополнять свою деятельность.
В главе шестой говорилось о том, что традиционные модели правления в регионах больших городов образуют «полицентрическую политическую систему», в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в которой они, в рамках своих юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества либо прибегают к помощи центральных механизмов для урегулирования конфликтов, они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как «система». Это относится к единицам управления, действующим в регионах больших городов. Возникает вопрос, можно ли говорить об общности взаимоотношений там, где существует множество формально независимых единиц, взаимодействующих как элементы полицентрической системы, и способны ли они порождать новые модели порядка. Системы правления имеются везде, где существуют взаимодополняющие механизмы для формулирования правил, их применения, наблюдения за применением, вынесения на основе этих правил решений и проведения их в жизнь.
Если попытаться обобщить признаки, характерные для полицентрических моделей порядка, имея в виду их распространение на все модели порядка в обществе, то они соответствовали бы условиям, конкретизированным Мэдисоном в очерке №51 «Федералиста», где он пишет о том, что «эта политика придавать дополнительную силу самим по себе недостаточным благим побуждениям, сталкивая друге другом противоположные, соперничающие интересы, проходит сквозь всю сеть человеческих отношений, как общественных, так и частных».
Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих обществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности. Эта принципиальная руководящая идея была высказана Мэдисоном, и именно её я считаю самым важным исходным пунктом тех организующих принципов американского федерализма, которые содержатся в «Федералисте». Эта идея полностью согласуется с утверждением Токвиля о том, что американская демократия представляет собой самоуправляющееся общество: «...общество здесь действует вполне самостоятельно, управляя собой само».
Если рассматривать федеральное общество как общество, основанное на соглашении и способное порождать самые разнообразные связи и объединения, то можно увидеть, как те или иные социальные единицы, формально независимые, но стремящиеся принимать друг друга в расчет, в процессе взаимной адаптации порождают множество различных моделей порядка. Каким именно образом формируются эти модели порядка – вопрос во многом эмпирический. В любой достаточно большой полицентрической системе конкретные модели полицентризма складываются в условиях взаимозависимости от других подобных моделей.
То, что внешне кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении раскрывается как система упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в серьезное заблуждение. Например, бюрократия не может служить основой для рационального правопорядка, как предполагал Макс Вебер, поскольку люди, наделенные властными прерогативами, используют возможности собственного усмотрения для отклонения от требований закона. Основатель китайской династии Мин говорил, что, если слишком туго натягивать вожжи правления, то это приведет к тирании, а если их отпустить, То это приведет к коррупции [27]. Сделка Фауста, присущая самой природе человеческого общества, не позволяет достигнуть совершенства.
Полицентризм в том или ином виде, вероятно, присутствует во всех системах социального порядка, потому что люди мыслят и поступают, исходя из своих собственных интересов. Когда власть используется для сдерживания власти, следует особенно внимательно относиться к тому, какова роль полицентризма как структурной основы в возникновении фактически самоуправляющихся механизмов. Для распространения такой системы буквально на «всю сеть человеческих отношений», включая «распределение верховной власти в государстве», необходимо также понять место полицентризма в области международных отношений. Размышляя над тем, как можно было бы применить принципы полицентризма ко всей сети человеческих отношений, мы сможем лучше оценить значение американского эксперимента.
В соответствии с формулировкой Острома, Тибоута и Уоррена [112], полицентрическая политическая система состоит из: 1) множества автономных единиц, формально независимых друг от друга, 2) стремящихся действовать, учитывая наличие других таких же единиц 3) на основе процессов сотрудничества, конкуренции, конфликта и его урегулирования. Как видно из этой формулировки, урегулирование конфликта необязательно зависит от «центральных механизмов». Существуют также и нецентрализованные механизмы для урегулирования конфликта.
Уже после того, как была опубликована процитированная выше статья, я осознал значение и возможности применения концепции полицентризма, выдвинутой Майклом Поланьи в книге «Логика свободы» [116]. Поланьи выделяет два различных метода организации и решения общественных проблем, на которых основаны два различных типа социального порядка. Один из них определяется как «продуманный» («deliberate») или «направляемый» («directed») социальный порядок, координируемый и контролируемый верховной властью посредством единой командной структуры. Я полагаю, что этот тип порядка эквивалентен гоббсовскому понятию суверенитета, при котором существует высший властный авторитет, обладающий монополией в отношении прерогатив правления и инструментов принуждения в обществе.
Другой тип организации и решения общественных задач определяется Поланьи как «спонтанный» («spontaneous») или «полицентрический» («polycentric»). Он понимается как порядок, при котором множество элементов адаптируются друг к другу в рамках общей системы правил, где каждый элемент действует независимо от других. В пределах определенной совокупности правил лица, самостоятельно принимающие решения, вольны преследовать свои собственные интересы, не выходя за рамки, очерченные этими действующими правилами.
У меня возникла проблема с применением термина «спонтанный» к развитию социальных порядков. При сопоставлении с термином «продуманный», как это делает Поланьи, термин «спонтанный» подразумевает, что процессы идут, невзирая на намерения тех, кто в них вовлечен. Я охотно признаю существование таких возможностей. Свернут ли автомобили, встретившись на дороге, вправо или влево, вероятно, зависит от опыта, накопленного в значительной мере спонтанно на протяжении длительного времени и в разных обстоятельствах; из этого опыта и возникло соответствующее правило. Однако для установления федеральной системы правления, где власть используется для сдерживания власти среди противоположных и соперничающих интересов, может потребоваться большая степень продуманности общего проекта. Полицентрическая политическая система, в которой взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» организованы с учетом множества самостоятельных структур принятия решений внутри каждой единицы правления, чтобы нормально функционировать, требует большой степени продуманности. Каждый, кто читал «За метки» Мэдисона о Филадельфийском конвенте 1787 года, не говоря уже о «Федералисте», понимает, что формулирование правил для федерального союза под названием Соединенные Штаты Америки происходило не спонтанно и в то же время не по эдикту, спущенному некой верховной властью.
Как показывает Жан Пиаже [114], дети в процессе игры на основе накопленного ими опыта и постепенного взросления учатся изменять свои игры и придумывать новые, следуя созданным ими самими и взаимно согласованным правилам. Но такие способности зависят от более глубоких познаний о нормативно упорядоченных взаимоотношениях, которые должны дополнять умение играть в мяч или метать камешки.
Учитывая проблемы и вероятные угрозы для жизнеспособности демократических институтов, нельзя надеяться, что демократическое общество не только возникнет спонтанно, но и будет так же спонтанно изменяться и поддерживать себя. Таким образом, я предпочитаю исходить из того, что создание, функционирование и сохранение полицентрических систем порядка должно быть глубоко продумано. Поланьи, фон Хайек [46] и другие ученые, применяющие понятие «спонтанности» в отношении социального порядка, подчеркивают ряд моментов, имеющих особое значение. Такие системы опираются на уже накопленный опыт и не могут быть созданы просто при помощи слов, закрепленных на бумаге, будь то в форме конституций либо статутов или эдиктов, изданных автократическим правителем. Они зависят от людей, которые знают, что они делают, и обладают работающими стандартами, с по мощью которых они могут оценить свои успехи или неудачи. «Спонтанное» развитие, которое ассоциируется с пробами и ошибками, может породить больше неудач, чем успехов. Свобода и справедливость – это критерии, которые невозможно измерить так же, как измеряют полученный денежный доход.
Автономный характер полицентрических систем подразумевает их способность к самоорганизации. Множество автономных элементов или единиц стремятся упорядочить свои взаимоотношения, не обращаясь для этого к какой-либо внеш ней Власти. Самоорганизующиеся системы превращаются в самоуправляющиеся федеральные системы, когда управляемые обладают равной свободой и равным статусом при установлении порядка, а прерогативы правления эффективно распре делены между множеством представителей, каждому из которых общество доверило действовать в определенных пределах. Мне представляется, что правила такой организации, открытой для общественного контроля, парализуют возможность предпринимать незаконные тайные действия.
Я также полагаю, что в теории полицентризма основной единицей анализа является отдельный человек. Именно от дельные люди занимают положение, при котором они принимают решения по доверенности и в интересах других людей. На более высоких уровнях анализа такими единицами становятся фирмы, органы управления, законодательные органы, политические партии, суды и национальные государства. В этом случае общества рассматриваются как ассоциации людей и управляющих структур, переплетенные сетью разнообразных внутренних и внешних связей.
Тогда различные автономные единицы становятся объектом анализа в соответствии с правилами, специфичными для данного объединения. В этом случае правила, действующие в пределах конкретной фирмы и рассматриваемые на одном уровне анализа, должны изучаться в их соотношении с правилами, касающимися рыночных взаимоотношений и действующими применительно к объединениям на другом уровне анализа. Но рынки, предвыборная борьба и международные отношения могут включать в себя столь различные стратегические расчеты, что, если вся система человеческих отношений основана на принципах полицентризма, вряд ли удастся достоверно предвидеть поведение всех элементов этой системы, из которых складываются человеческие взаимоотношения. Большинство таких прогнозов будет касаться взаимоотношений между конкретными типами единиц, действующих в рамках конкретных форм полицентрического порядка, с присущими им конкретными типами правил и функций. Если бы вся система человеческих отношений была построена на полицентрических моделях порядка, то все модели порядка в обществе воспринимались бы как серии идущих синхронно и последовательно сменяющих друг друга игр. В этом случае общая система полицентрического порядка представлялась бы такой, когда каждый мог бы участвовать в этих сериях синхронных и последователь но сменяющихся игр, и каждое действие потенциально могло бы рассматриваться как очередной ход в этих играх. Тогда в каждой такой игре для урегулирования разногласий и конфликтов можно было бы брать тайм-аут.
Далее, можно было бы ожидать, что общие системы, основанные на полицентрическом порядке, действуя во всей системе человеческих отношений, приобрели бы характерные черты конкурентных игр: соперничество, стремление к преимуществу и сосредоточенность на стратегии, ведущей к успеху. Если бы вся система человеческих отношений была организована подобным образом, можно было бы надеяться на возникновение цивилизации с гораздо большим эволюционным потенциалом, чем тот, на который рассчитывают люди, призывающие к революционным переменам.
В этом разделе мы рассмотрим полицентрические модели порядка в их соотношении с: 1) конкурентной рыночной экономикой; 2) конкурентной общественной экономикой; 3) научным исследованием; 4) правом и механизмами вынесения судебных решений; 5) системами правления, основанными на принципах разделения властей и сдержек и противовесов; 6) моделями международного порядка. Задача состоит в том, что бы понять, каким образом модели полицентризма можно было бы распространить на всю систему человеческих отношений.
КОНКУРЕНТНАЯ РЫНОЧНАЯ ЭКОНОМИКА. Со времен работы Адама Смита «Богатство наций» [135] конкурентная рыночная экономика прославляется как система экономического порядка, которой присущи модели полицентричности и значительная степень спонтанности. Конкурирующие рынки – это открытые системы, в которые каждый волен вступать в качестве участника процесса обмена на условиях взаимного согласия. Регуляция рыночных взаимоотношений достигается путем взаимного приспособления к деятельности друг друга. Конкуренция возникает в процессе выбора между доступными альтернативными возможностями. Сам обмен представляет собой взаимоотношения сотрудничества между конкретными продавцами и покупателями.
Добровольное взаимное согласие подразумевает, что каждая сторона при обмене остается удовлетворенной. Конкуренция подразумевает, что те, кто предлагает на продажу одинаковый или сходный товар, должны соблюдать условия, предлагаемые их конкурентами. Покупатель стремится извлечь выгоду, заплатив меньше за соответствующее количество или качество товара. Совокупность этих обстоятельств означает, что ни один отдельный производитель не может беспредельно увеличивать свои доходы. Конкуренция уменьшает выгоду производителей и увеличивает выгоду потребителей.
Эти результаты противоречат как намерениям, так и интуиции. Каждый производитель стремится максимально увеличить свои доходы, но вместо этого его доходы сокращаются из-за наличия конкурирующих альтернатив. Выгоды же потребителя пропорционально возрастают. Именно потребители получают преимущества от рыночной конкуренции. Эгоистическое стремление к личной выгоде способствует общественному благу. И именно об этом столь драматично рассказано в «Басне о пчелах» Мандевиля [69].
Более того, присущее человеку стремление соблюсти собственные интересы ведет не к хаосу, а к предсказуемой системе порядка с тенденциями к уравновешиванию спроса и предложения в той точке, когда предельная цена покрывает предельные затраты. Такая система взаимоотношений дает оптимальные возможности для смягчения проблемы нехватки товаров в обществе. Капиталовложения не оправданны, когда затраты превышают доходы, поскольку в целом это ведет к снижению жизненного уровня. Лучшие результаты достигаются, когда доходы равны затратам или немного их превышают. Иначе нельзя рассчитывать на совершенствование обществ, если принимать во внимание их сопоставимый технологический уровень, умения, навыки и знания людей, а также доступ к информации.
При стремлении производителя максимизировать свои доходы в условиях рыночной экономики у производителей всегда есть стимул тайно сговариваться, ограничивать предложение, уменьшать конкуренцию и устанавливать высокие цены. Если такого рода стратегии приносят успех, то конкуренция на рынке уменьшается. Если же производители могут обращаться к политическим властям для того, чтобы регламентировать условия торговли и вводить картельные соглашения друг с другом, то баланс рыночных механизмов нарушается, приводя к выгоде для производителей и убыткам для потребителей. Бывают обстоятельства, когда в условиях открытой рыночной экономики невозможно поддержать баланс, и тогда происходят сбои. Квалифицированный учет этих обстоятельств имеет существенное значение для поддержания конкурентных рыночных механизмов как полицентрического порядка. Если суды считают картельные соглашения имеющими законную силу контрактами, это означает, что они используют свои прерогативы для подрыва конкурентных способностей рыночной экономики. Жизнеспособность любого полицентрического порядка зависит от введения соответствующих ограничений. Иначе такие структуры уязвимы перед лицом стратегий, нацеленных на господство.
Рыночные механизмы эффективно работают в отношении тех товаров, которые предназначены для быстрой реализации, а также поддаются точному измерению и спецификации с точки зрения их количества и/или качества. Рынки располагают соответствующими институтами, связанными с частной собственностью, обеспечением соблюдения условий контрактов, наличием надежной валютной системы как средства обмена и оценки стоимости, а также с доступом к общественной инфраструктуре – свободным территориям, дорогам и коммунальным услугам.
Конкурентная рыночная экономика способствует распространению общедоступной информации о сравнительных ценах на широкий круг товаров и услуг. Именно эта информация помогает участникам рыночных отношений оценить те относительные выгоды, которые они получат в результате своих предпринимательских усилий и потенциала обновления. Именно широкое распространение общедоступной информации дает возможность каждому участнику успешно действовать при достижении своих целей в системе порядка, которая основана на взаимной адаптации всех участников.
Соперничество в рыночной экономике вознаграждает тех, кто использует потенциал обновления, то есть новые идеи, новые технологии, а также любые другие преимущества, вытекающие из знаний отдельных людей. Общественная значимость этого вознаграждения определяется законами о патентном и авторском праве, которые дают автору новшества монопольные преимущества в течение определенного времени, ибо оно как частная собственность не может быть присвоено другими. Если один из участников рыночных отношений извлекает выгоду из инновации, его конкуренты, действующие на том же рынке, непременно будут стремиться также её получить. Другими словами, наблюдается тенденция к конвергенции успешных инноваций. Наиболее важные факторы, способствующие успешному развитию конкурентной рыночной экономики, – это присущие ей информационный обмен и стимулы к обновлению. Как подчеркивали фон Хайек и экономисты австрийской школы, рыночная экономика, ограниченная соответствующим патентным правом, может рассматриваться как процесс, стимулирующий открытия и инновации. Таким образом, для поддержания конкуренции в условиях рынка необходимы ограничительные институты.
КОНКУРЕНТНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОНОМИКА. Как было показано в главах шестой и седьмой, конкурентная общественная экономика может возникнуть в развитых федеральных системах правления, которые характеризуются значительной раздробленностью и частичным совпадением юрисдикций разнообразных единиц правления. Эти единицы, обеспечивая предоставление общественных благ и услуг, функционируют как единицы коллективного потребления. Нельзя рассчитывать, что конкурентное соперничество в общественной экономике приведет к уравновешиванию предельных затрат и предельных цен, что, по мнению экономистов, происходит в условиях «чисто конкурентной» рыночной экономики. Однако в ней может проявиться сходная тенденция к повышению эффективности, если различные сообщества организованы как единицы коллективного потребления и среди производственных единиц существует конкуренция. При условии, что сообщества людей, получающих выгоду от общественных услуг, несут и соответствующие расходы, и природа конкретного общественного блага соответствует границам единицы коллективного потребления, можно более точно определить затраты и выгоды, с тем чтобы последние покрывали первые. При этих условиях структуры стимулов будут действовать в нужном направлении. Это означает, что такие структуры приведут к результатам, отличным от тех, которых можно достичь при предоставлении общественных услуг посредством системы государственного управления, организованной по типу единой командной структуры с характерной для нее интегрированной государственной бюрократией. Чем более развита федеральная политическая система, тем выше степень её конкурентной жизнеспособности, проявляющаяся в соответствии моделей спроса моделям предложения.
Именно при достижении соответствия между функциями потребления и производства необходимо установить структуру взаимоотношений между единицами правления, отвечающими за каждую из этих функций. Масштабная экономика, к которой относится потребление общественных благ и услуг, может функционировать независимо от микроэкономики, где происходит перевод факторов производства в конечный продукт.
Предполагать, что частичное совпадение юрисдикций ведет к напрасному дублированию услуг, – значит не учитывать функций коллективного потребления, которые должны быть организованы в общественной экономике, отличающейся от рыночной. Наличие частичного совпадения между единицами коллективного потребления и производственными единицами означает, что становятся доступными конкурирующие возможности выбора. Состязательность облегчается при наличии общедоступной информации, которая дает возможность для сравнения, а также, когда есть стимулы для обновления и когда у участников существует представление об эффективности тех или иных доступных им возможностей. Модели порядка поддерживаются посредством взаимного согласования деятельности информированных участников в рамках доступных им альтернатив.
НАУЧНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. В книге Поланьи «Логика свободы» [116] большое внимание уделяется организации научных сообществ, в которых ярко проявляются характерные черты полицентрического порядка. Поланьи считает, что в научном исследовании любой ученый должен принимать в расчет то, что уже достигнуто другими людьми. В чем бы ни заключалась научная проблема, она рассматривается либо в свете некоего противоречия, возникающего между её теоретической постановкой и последствиями основанных на ней действий, либо в свете наличия некоего альтернативного подхода к определенной проблемной ситуации. Осознание любого из этих обстоятельств зависит от знакомства с формулировками и достижениями других людей. Достоинство любой новой постановки проблемы определяется прежде всего воспроизводимостью результатов. Конкретная формулировка и достигнутые результаты, если они применены корректным образом, не замыкаются на конкретных личностях; предполагается, что они могут быть воспроизведены другими людьми, обладающими аналогичными знаниями и умениями.
Следовательно, можно предположить, что есть некая универсальная взаимосвязь явлений, которая в конечном счете позволяет ученым решать проблемы или дилеммы и выбирать из конкурирующих гипотез. Акт выбора затрагивает и других членов научного сообщества. Возьмем, к примеру, случай, когда некое «преимущество» приводит к «открытию» альтернативного подхода к проблемной ситуации, прежде чем другие смогут оценить его по достоинству.
Такой учет чужого научного опыта и выдвижение альтернативных формулировок предполагают, что «научное сообщество сохраняет свое единство и мирно урегулирует все взаимоотношения, поскольку его члены разделяют одни и те же фундаментальные научные убеждения. Поэтому можно сказать, что эти убеждения формируют основы научного сообщества и выражают его окончательную суверенную волю» [116, р. 26]. В данном случае «суверенная воля» подразумевает совпадение мнений в научном сообществе, а не некую высшую власть, которая монополизирует контроль над прерогативами руководства и инструментами принуждения. Поланьи считает, что полицентрический порядок в научной среде создает исходные нормативные предпосылки для уважения поисков истины, стремления к справедливости, а также способствует взаимному уважению и сотрудничеству между учеными.
Однако напряженность, присущая работе научного сообщества, исключительно велика в силу того, что любое убеждение потенциально может быть поставлено под сомнение. Это означает, что ведение исследования в соответствии с научными традициями является вызовом любой форме ортодоксии. Кроме того, существует опасность, что исследователи, отбросив скромность, могут возомнить, что им ведома Истина, и создать свою собственную форму ортодоксии, одновременно полностью отрицая все другие убеждения и будучи не в состоянии оценить достоинства иных аргументов по спорным проблемам. Догмы, выдвигаемые во имя науки, не менее догматичны, чем остальные догмы. Попытки уничтожить или принудить к молчанию других людей – это проявление стратегий господства, которые несовместимы с полицентризмом научных сообществ. Само по себе отрицание религии не означает согласия с теми, кто учит, что природа – это творение трансцендентального порядка. Изучение природы как творения Божьего приводит исследователей к признанию существования порядка, который связывает воедино все другие формы порядка. Это соответствует исходной посылке о существовании некоего универсума.
Наука как полицентрический порядок основана, таким образом, на самостоятельном проведении исследований, что, в свою очередь, требует уважения к самостоятельности других. Соперничество в сфере идей – это сущностная черта науки как порядка такого рода. При этом в ней обязательно должны существовать напряженность и противоречия, но вознаграждением для тех, кто принимает достойное участие в подобном соперничестве, являются плоды, собираемые с поля познания в процессе развития цивилизации. Цивилизация развивается только тогда, когда новые знания открывают иные возможности для приумножения человеческого благосостояния. Именно свободные профессии и институты передачи накопленных знаний каждому следующему поколению являются связующим звеном между теми, кто работает на передовых рубежах науки, и теми, кто способен воспринять полученные ими знания. Эти институционные механизмы потенциально столь же открыты для полицентрических систем порядка, как и само научное сообщество. Правила поведения в таких системах могут быть нарушены, когда скромность и сомнение в своей правоте приносятся в жертву отношению к себе, как к всеведущему наблюдателю, который знает, в чем состоит общее благо. Полицентрические системы позволяют каждому говорить и действовать самостоятельно, способствуя возникновению новых идей и преумножению знания.
ПРАВО И МЕХАНИЗМЫ ВЫНЕСЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ. Поланьи полагает, что право, суды и более широкое юридическое сообщество формируют полицентрический порядок. Судебная власть и представители юридической профессии рассматриваются как участники процесса трактовки информации и выдвижения состязательных аргументов как средств разрешения конфликтов и вынесения суждений; при этом каждый из участников независим в своих действиях и придерживается общих правил относительно доказательств, процедуры и аргументации.
Возможность рассматривать суды и правовой процесс как институты полицентрического порядка будет зависеть от разработки: 1) правовых концепций и юридических терминов, общепринятых в публичном межличностном общении; 2) юридических критериев, которые могут служить основой для принятия судебного решения; 3) методов правового обоснования, которые могут использоваться как для организации мышления, так и для выстраивания системы доказательств. Если не будет общественного согласия (иными словами, явного консенсуса) в отношении правовых концепций, критериев, применяемых при вынесении судебного решения, а также методов юридического обоснования, то не может сложиться и система упорядочения взаимоотношений на полицентрической основе.
Существует фундаментальное противоречие между пониманием права как команды и права как правил, основанных на консенсусе. Когда упор делается на право как команду со стороны тех, кто наделен прерогативами правления, то этому, с другой стороны, соответствует повиновение и подчинение тех, над кем властвуют. Когда право понимается как правила, основанные на консенсусе, то лица, являющиеся объектом действия этих правил, могут свободно состязаться в своем понимании того, как они сформулированы и применяются. Смысл этого состязания состоит в том, что оно допускает возможность сопротивляться и ставить под сомнение формулировку какого-либо правила либо его применение. Таким образом, именно состязательность является решающим фактором в возникновении независимой судебной власти и разработке таких процедурных правил, которые обеспечивают полицентрический правовой порядок. Гарольд Берман в книге «Право и революция» [9] связывает происхождение западного права с папской революцией, вызванной появлением в 1075 году «Диктата папы» Григория VII, когда он пытался сделать западную церковь полностью независимой от светских властей. Концепция высшей связи между Божественным и светским правом послужила основой для оценки поведения светских властей с точки зрения его соответствия религиозным предписаниям. Фундаментальное нарушение Божественного права и неповиновение церкви в духовных делах было основанием для отлучения светских властителей от самой церкви. Такое отлучение представляло собой акт, запрещающий нарушителю быть членом христианского сообщества.
Со времен папы Григория VII вопросы правильной структуры властных взаимоотношений были предметом споров в западной ветви христианства, и именно эти постоянные споры привели к возникновению систем права, характерных для западной юриспруденции. Развитие протестантской традиции способствовало распространению принципов состязательности на организацию властных взаимоотношений как в церковной, так и в светской сферах.
Достижение полицентричности в функционировании судебной власти и установление верховенства права было важным шагом в развитии западной цивилизации. Естественный ответ на любое оскорбление, ущемление или угрозу – это стремление броситься в бой. Угрозы или оскорбления вызывают ответные угрозы и оскорбления [15]. Мирные связи нарушаются; враждебность быстро перерастает в разрушительные боевые действия; мир во всем сообществе оказывается под угрозой. Судебный же процесс предоставляет возможность прибегнуть к помощи посредников, которые пытаются найти справедливое решение, сохранить гражданский мир в сообществе и конструктивно урегулировать конфликты между враждующими сторонами, когда отношения зашли уже слишком далеко.
Путь к справедливости ведет через процесс, в котором соперничающие стороны имеют возможность предъявлять доказательства и выдвигать аргументы по существу спорного вопроса. Предполагается, что стороны равны перед судом и имеют право на надлежащее правовое разбирательство. Судьи обязаны вершить правосудие в соответствии с установленным законом порядком. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, является методологической основой принципов беспристрастного разбирательства.
Приверженность принципам полицентризма в функционировании судебной власти и поддержании верховенства права важна и для поддержания полицентризма в других системах порядка. Рыночные механизмы зависят от наличия прав собственности, обеспечения соблюдения условий контрактов и создания справедливой системы коммерческого права. Для этого требуется осознанное понимание тех разумных ограничений, которые являются условием действительности контракта. В противном случае уже господствующие производители смогут заключать контракты с целью создания картелей, направленных против новых конкурентов, и обращаться к судам для обеспечения соблюдений условий таких контрактов. Действительным является не любой контракт, а только тот, который отвечает принципам полицентрической системы порядка.
СИСТЕМА ПРАВЛЕНИЯ. В системах правления, основанных на полицентризме, те же принципы действуют и в отношении компетенции судебной власти. Если в основе всей системы человеческих отношений, в том числе и распределения властных функций, традиционно принадлежащих суверену, лежат принципы полицентризма, то и противоречия, касающиеся этих функций, должны разрешаться посредством состязательности и обращения к правосудию. Таковы, по сути, основы для развития конституционной юстиции в американской федеральной системе. Легислатура (законодательное собрание), выходящая за пределы своих конституционных полномочий, действует, фактически не имея полномочий, т.е. принятые таким образом акты не имеют никакой законной силы. Эти акты не подлежат исполнению и не могут быть основанием для выдвижения законных претензий, о чем писал Александр Гамильтон в очерке №78 «Федералиста» и что подтвердил Верховный суд США в деле «Мэрбюри против Мэдисона».
Когда Верховный суд приходит к выводу о том, что нет оснований для наложения ограничений на материальные полномочия, которыми Конституция наделила Конгресс США, он сужает сферу применения принципов полицентризма в отношении американской федеральной системы правления. Ограничения, касающиеся юрисдикции независимой судебной власти либо независимости её положения, оказывают значительное влияние на степень полицентричности «всей сети человеческих отношений». Это может даже привести к тому, что нельзя будет оспорить произвольно принятые правила.
Таким образом, полицентричность каждой единицы правления имеет существенное значение для поддержания полицентричности во «всей сети человеческих отношений». Право становится публичным и справедливым в той мере, в какой оно способно выдерживать критический анализ в условиях, допускающих состязательность в рамках различных политических процессов. Хотя промежуточные решения могут быть приняты минимальным перевесом голосов коалиций-победителей, они, тем не менее, могут быть оспорены посредством различных политических механизмов, что способствует пониманию возможных последствий.
В ходе эволюции западного права давно были проведены различия между осуществлением законодательной, исполнительной и судебной власти. Это означает, что существует концептуальная основа для разграничения различных процессов во взаимоотношениях «правило – правитель – управляемый». Различие между законодательными, исполнительными и судебными механизмами существует во всех западных государствах, организованных на основе «республиканских» институтов. Главные противоречия касаются не самого распределения власти, а моделей верховенства среди разнообразных механизмов правления. Например, доктрина верховенства парламента подразумевает, что верховной властью является парламент как законодательное собрание. Из этой доктрины вытекает ограничение судебной власти, не дающее ей возможности критической оценки актов, принятых парламентом. Другой связанный с этим момент, характерный для систем вестминстерского типа и не согласующийся с доктриной верховенства парламента, – это привилегия исполнительной власти, связанная с клятвой о неразглашении тайны, которую дают министры, являющиеся членами Тайного совета. Эта традиция подкреплена актами, направленными на сохранение государственной тайны. Привилегия исполнительной власти, которой пользуются члены Тайного совета, налагает серьезные ограничения на верховенство парламента как представительного собрания, в то же время создавая возможность заговоров молчания со стороны тех, кто пользуется этой привилегией. Доктрины парламентского верховенства и министерской конфиденциальности несовместимы. Там, где судебная власть лишена полномочий в отношении государственной власти и её полномочия ограничиваются лишь «гражданским правом» как отличным от «административного права», существует еще больше возможностей для заговоров молчания.
Поскольку целью парламентского верховенства является ответственное правление, то следует внимательно рассмотреть с этой точки зрения как ограничения, налагаемые на судебную власть, так и привилегии исполнительной власти. При тщательном критическом анализе структуры властных взаимоотношений нужно всегда учитывать возможности узурпации власти и совершения беззаконий. В большинстве стран Латинской Америки ограничения в отношении создания и поддержания независимой судебной власти ведут к такому расширению привилегий исполнительной власти, при котором военные начинают рассматриваться как основные гаранты мира. В этих странах верховенство парламента – лишь ширма, прикрывающая привилегированные позиции военных по отношению к верховной власти.
Если взглянуть на логику американского федерализма, как она изложена в главе второй, с точки зрения полицентрической системы порядка, можно понять, каким образом дробление власти в сочетании с состязательностью и обновлением приводит к решениям, основанным на консенсусе. Поиски истины – это борьба между людьми, подобная борьбе Иакова с Богом. Бывают и тупики, но они лишь указывают на необходимость борьбы друг с другом во имя понимания того, как конфликтующие интересы приводят к общественному согласию.
Однако в любой системе полицентрического порядка существуют стратегии, ориентированные на то, чтобы при удобном случае добиться господства над другими людьми. Политики стремятся сформировать коалиции, чтобы господствовать над политическими структурами, точно так же, как торговцы стремятся сформировать картели. Такие стратегии процветали в Соединенных Штатах после Гражданской войны. Если политики могли оказывать решающее влияние на составление списков кандидатов на выборах во все законодательные, исполнительные и судебные органы власти, то те, кто контролировал список победивших кандидатов, получали власть над всеми механизмами правления и могли попирать систему сдержек и противовесов, заложенную в конституционном разделении властей. Объединение таких коалиций было на редкость успешным в период «политики партийных машин» и «правления партийных боссов».
До тех пор, пока среди политических партий существует соперничество, они, как часть системы, способствуют поддержанию полицентричности. В этих условиях политики будут апеллировать к избирателям, привлекая их призывами к коллективным действиям, чтобы обеспечить себе победу на следующих выборах. Состязательность способствует распространению информации и критической оценке альтернативных предложений. Возникает тенденция к сближению для привлечения избирателей, стоящих на промежуточных позициях.
Но успех в достижении господства над всеми структурами принятия решений приводит также к колоссальной коррупции, что проявилось в эпоху «политики партийных машин» и «правления партийных боссов». Метод, который использовало прогрессистское реформаторское движение, состоял в том, чтобы восстановить условия полицентричности путем конституционного изменения порядка выборов в каждом из штатов. С введением системы первичных выборов («праймериз»), при которой любой несогласный может бросить вызов кандидатам, выдвигаемым партийными лидерами, и вследствие других реформ избирательной системы, состязательность в избирательном процессе была восстановлена, а возможности для стратегий, ориентированных на господство, резко ограничены. Каждая полицентрическая система потенциально уязвима в ситуации, когда некто добивается господства за счет других. Спонтанность – это недостаточное условие для поддержания полицентрических систем порядка. Народу, который управляет собой сам, необходимо понять, что приводит к неудачам и как реформировать системы порядка.
Если бы полицентрическое устройство работало на основе принципа спонтанности, то можно было бы ожидать, что между всеми государствами спонтанно установится мир. Я не думаю, что это возможно. Скорее следует ожидать борьбы за господство. Здесь, однако, возникает следующая проблема: если условия полицентричности распространяются на «всю сеть человеческих отношений», то каким образом такая система взаимоотношений может действовать в мировом масштабе? Коль скоро мы обратились к этой проблеме, рассмотрим также некоторые аспекты американского опыта, существенные для построения федеральных систем правления.
МОДЕЛИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОРЯДКА. В течение последнего тысячелетия народы западных христианских стран достигли высокого уровня полицентризма в моделях своих взаимоотношений. Я считаю импульсом для такого развития стремление западного духовенства отказаться от отмщения и установить мир на основе божественных установлений и его борьбу, направленную на достижение этого на территории бывшей Римской империи после падения Рима. Папская революция, вызванная «Диктатом папы» Григория VII, может быть воспринята как одна из таких попыток установить град Божий в западном христианстве. Священная Римская империя существовала около тысячи лет на основе принятия церковью присяги у светских властителей и борьбы за верховенство между папской и императорской властью. Ритуалы, связанные с занятием любого светского или духовного поста, включали принятие на себя обязательств перед другими. Борьба за власть велась как в церковной, так и в светской сферах, а также между ними. Папы, епископы, монахи и прихожане были вовлечены в борьбу за церковную власть точно так же, как императоры, короли, принцы, герцоги, графы, торговцы и сельские жители – в борьбу за власть светскую.
Войны происходили постоянно; господствовавшие представления об истинном христианском мире не позволяли осквернять церкви как места убежища, собраний людей и богослужений. Они также имели значение для формирования представлений о том, что рыцари, как защитники западного христианства, должны соблюдать определенные правила ведения войны. Духовенство, в рамках своих светских прерогатив, вовлекалось в различные войны, однако при этом играло важную роль в поддержании баланса сил между теми, кто притязал на имперское господство.
Даже такая ограниченная система порядка имела значительные достоинства. Состязательность, заложенная в европейской системе, основанной на балансе сил, привела к значительному прогрессу в области экономики, науки и техники. В свою очередь, в процессе борьбы за империю, основанной на стратегиях баланса сил, структура властных отношений постоянно совершенствовалась. С одной стороны, это была борьба за господство, для которого лучше всего подходит определение «абсолютизм», а с другой – в ходе её вырабатывались эффективные формы сопротивления. Поэтому американскую федеральную систему, равно как и Второй рейх Бисмарка, во многом можно рассматривать как побочный продукт борьбы за имперское господство. Американцы добились успеха в сопротивлении имперскому господству, а немцы, отождествляя будущее Германии именно с системой имперского господства, создали Второй и Третий рейх. Швейцарцы сохраняли свою «Eidgenosseschaft» 1, сопротивляясь австрийскому, французскому и немецкому империализму. Будущее покажет, способна ли Европа установить такой конституционный строй, при котором вся система человеческих отношений будет построена на принципах полицентризма.
1 См. с. 25.
Связующая роль полицентрических систем порядка в Западной Европе требует взвешенного подхода. Число безоружных крестьян – жертв сталинской кампании коллективизации советского сельского хозяйства, сравнимо с общими потерями русских во второй мировой войне. Попытки Гитлера создать Третий рейх натолкнулись на организованное сопротивление, которое в течение относительно короткого периода возобладало над его имперскими притязаниями.
Мир все еще стоит перед проблемой достижения мирных отношений между государствами. Механизмы автократического правления были достаточно совершенны для того, чтобы так называемая диктатура пролетариата, осуществляемая во имя рабочих всего мира, просуществовала достаточно долго. Но такая система автократии может быть построена только в условиях рабства. Общества, которые опираются на полицентрические модели порядка, предоставляют возможность иного выбора, которая неизбежно бросает вызов системам, организованным на автократических принципах. Мир не может быть наполовину свободным, а наполовину рабским. Каждая половина является угрозой для другой.
Ирония состоит в том, что нельзя освободить мир, опираясь на стратегии, ориентированные на господство, как нельзя добиться безопасности для демократии с помощью войны. Освобождения можно достичь только путем построения полицентрических систем порядка, которые, по словам Мэдисона, пронизывают «всю сеть человеческих отношений». Нет единой стратегии и нет единого пути для построения таких систем. Нельзя рассчитывать на то, что они системы возникнут или будут действовать только одним-единственным образом. Слишком велик в них элемент спонтанности и творчества, чтобы кроить их по какому-либо единому образцу. Существование американской федеральной системы наводит на мысль о том, что полицентрические системы могут действовать во всех человеческих обществах, а общества могут существовать без монополии на власть. В них заложены возможности стать самоуправляющимися, а не управляемыми государством. Государство при таких условиях угасает, даже если его представители, наделенные ограниченной властью, нарекаются «главами государства».
Если исходить из того, что отношения в обществе должны строиться на принципах полицентризма, пронизывающих всю сеть человеческих отношений, этого нельзя достичь, когда одни правительства правят другими. Принципы полицентризма требуют пристального внимания к сохранению равновесия отдельных лиц в системе законных взаимоотношений, основанной на свободе и справедливости. Однако американский путь – это не единственный путь к созданию полицентрических систем порядка. Такие системы являются открытыми и обладают достаточной степенью спонтанности для самоорганизации и самоуправления. Сохранение же такого рода порядка зависит от определенного уровня знаний, необходимых для корректировки ошибок и проведения реформ.
Мы не может исходить из того, что полицентрические системы порядка во всех странах мира появятся спонтанно. Следует, как предлагал Токвиль, обратиться к науке и искусству объединений для того, чтобы научиться соединять такого рода системы. Они будут хорошо работать только при определенных условиях, поскольку все они уязвимы перед стратегиями, ориентированными на господство. Трудности возникают потому, что все полицентрические системы порядка являются объектом действия моделей взаимоотношений, противоречащих намерениям и интуиции. Видимый, поверхностный беспорядок, возможно, способен породить новые модели порядка, требующие более глубокого изучения.
Экономисты в течение длительного времени занимались восхвалением конкурентных рынков как систем спонтанного порядка. Но рынки, подобно другим аналогичным системам, уязвимы перед стратегиями тех, кто стремится к господству над экономическими отношениями. Когда структура человеческих обществ рассматривается с точки зрения рынков и государств, есть все основания полагать, что формальная структура экономических отношений не устоит перед стратегиями, основанными на сговоре с должностными государственными лицами. Принципы полицентризма необходимо распространить на всю сеть человеческих отношений. Это касается и общественной и рыночной экономики, так же как и устройства конкретных единиц правления и федеральной системы правления в целом, проведения выборов и организации политических партий, функционирования открытой публичной сферы, деятельности законодательных органов, функционирования механизмов исполнительной власти, научных сообществ, духовных дел, институтов образования, практической работы профессионалов – короче говоря, всех элементов жизни.
Значение американского федерализма можно в полной мере оценить, только если распространить принципы полицентризма на всю сеть человеческих отношений. Тогда мы начнем понимать, почему этот эксперимент был попыткой «создать общество на принципиально новых устоях», почему теории, «прежде либо вовсе неизвестные миру, либо признанные неосуществимыми», стали играть столь важную роль, а также почему этот эксперимент являл человечеству «такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история его никак не подготовила». Токвиль был одним из немногих исследователей, понявших, что принципы федерализма, рассматриваемые как принципы полицентризма, можно применить ко всей сети человеческих отношений.
Именно в этом контексте я понимаю его слова о том, что «совершенно новому миру необходимы новые политические знания» 1. Мы не можем надеяться только на спонтанность. Людям следует обратиться к искусству и науке объединений, чтобы осознать естественные границы любой полицентрической системы порядка и постоянную опасность, исходящую от стратегий, ориентированных на господство. Состязательность, обновление и объединение творческих усилий – это наиболее реальный путь прогресса человеческих обществ. Стоит только осознать это, и мы поймем, почему использование одной власти для сдерживания другой необязательно приводит к стагнации и застою. Высокий уровень спонтанности может дать непредсказуемые результаты. Но очевидно, что такие системы порядка уязвимы, если вместо взаимного уважения и методов нормативного исследования возобладают попытки добиться господства над другими людьми и вкушать плоды победы, эксплуатируя других.
1 А.де Токвиль. Указ.соч. С. 30.
Федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни. Его отличительные черты весьма разнообразны. Создание и сохранение его зависят от знаний и умений всех граждан федерального общества, но эти общие знания и умения могут быть утрачены последующими поколениями. Жизнеспособности такого общества угрожает опасность, когда люди исходят из того, что правит «правительство». Каким образом люди могут сохранить для потомков искусство решения проблем на основе соглашения (договора)?
Политология, юридические науки, журналистика, наука управления в эпоху демократии не могут ограничиваться словесными описаниями того, что некоторые предпочитают называть «правительством». Люди в демократическом обществе сами создают свою социальную и политическую реальность. Люди, действующие в одиночку или совместно друг с другом, должны знать, как вести себя в сложных ситуациях. При решении проблем, общих для различных групп, им следует обратиться к искусству и науке объединений и иметь представителей, действующих от их лица и несущих полную ответственность за исполнение своего общественного долга. Критическое осмысление роли граждан в демократическом обществе должно привести к более глубокому изучению смысла федерализма и его места в развитии человеческой цивилизации. Когда такие исследования, подкрепляемые компетентным обменом мнениями, используются для конструктивного подхода к решению проблем, будущее открыто для новых возможностей.
Мое исследование было посвящено смыслу американского федерализма. В ходе его я также задавался более общим вопросом: кто же правит в демократических обществах – «правительства» или народ в некоем основополагающем смысле, большем, нежели просто демагогическое утверждение. Есть ли какой-то смысл в том, как люди проявляют свои способности самоорганизации и самоуправления применительно к общим проблемам, требующим коллективных решений и коллективных действий?
Эта проблема касается не только Северной Америки XVIII и XIX веков, но и почти всего современного мира. События 1989 года и их значение для будущего придают особую убедительность тому типу институционного устройства, которое позволяет людям управлять собой самостоятельно.
По всей видимости, год 1989-й, подобно году 1848-му, стал важным поворотным пунктом в становлении современной цивилизации. Эта цивилизация вступает в эпоху, которая может существенно изменить развитие человеческих отношений. Ответной реакцией на надежды 1848 года было возрождение имперских амбиций в Австро-Венгерской империи, появление во Франции – Луи Наполеона, в Германии – Бисмарка и Гитлера и в России – Николая I, Ленина и Сталина. Демократические устремления, однако, сохранялись и в какой-то момент одерживали верх. Они продемонстрировали свою жизнеспособность в решении проблем в период после второй мировой войны, что дает определенные основания для осторожного оптимизма.
Но есть, однако, и основания для опасений. Демократические устремления и возврат к автократическому правлению могут быть всего лишь проявлениями исторической цикличности, подобно подъему и падению династий или череде революционных движений, государственных переворотов и смены форм диктатуры. О такой возможности говорится в заключительном разделе книги Роберта Михельса «Политические партии» [74, р. 371], где он пишет:
«Демократические течения истории подобны череде волн. Они разбиваются об одну и ту же отмель. И вечно обновляются. Это бесконечное зрелище вдохновляет и одновременно наводит уныние. Когда демократии достигают определенной стадии развития, они начинают трансформироваться, воспринимая аристократический дух, а зачастую и аристократические формы, против которых столь ожесточенно боролись вначале. Появляются новые обвинители, обличающие изменников; после периода славных сражений и бесславной власти они в конце концов сливаются со старым господствующим классом, из-за чего подвергаются нападкам новых соперников, выступающих от лица демократии. Вероятно, эта жестокая игра будет продолжаться бесконечно».
Слегка изменив доводы Михельса, я заменил бы слова об аристократии термином «автократия» и вспомнил мысль Милована Джиласа [32] о том, что новый правящий класс может возникнуть и без слияния «со старым господствующим классом». Новые правящие классы могут стать даже более деспотичными, чем древние аристократии. Не явил ли нам 1989 год такое демократическое течение, на смену которому со временем придет новая аристократия? В таком случае жестокая игра продолжается: история повторяется.
Избежать или, по крайней мере, смягчить жестокую игру истории можно с помощью новых идей, открывающих новые возможности развития. Вот почему культурная эволюция человечества открывает перспективу проявления новых возможностей и моделей развития человеческой цивилизации. Для того, чтобы демократии смогли вырваться из порочного круга революционной борьбы и деспотических порядков, необходимо создать такие системы правления, при которых «правит» не «правительство», а нечто иное.
Таким образом, вопрос, который мы обсуждаем, заключается в том, достаточно ли новы и универсальны идеи, связанные с концепцией федерализма, для того чтобы повлиять на михельсовскую «жестокую игру» истории. Это непростой вопрос, поскольку анализ, проведенный мною в главе пятой, свидетельствует о возникновении автократии в американской системе правления. «Ловушка центрального правительства» создает опасность для конституционной демократии.
Ниже я расскажу о некоторых выводах, связанных с концепцией федерализма, которые представляются мне полезными для установления порядка в самоуправляющихся обществах. Я исхожу из того, что невозможно однозначно определить необходимые и достаточные условия для решения практических проблем в сфере общественных отношений без должной опоры на человеческий интеллект и опыт. Затем я обращусь к проблеме «воплощенного интеллектуального опыта» как главной трудности, с которой сталкиваются все общества. И наконец, я сделаю несколько выводов о будущем федерализма в мире, открытом для новых возможностей взаимопонимания.
Простые определения для концепций, связанных со сложными структурами взаимоотношений, не способствуют их пониманию. В системах правления нет взаимозаменяемых частей. Американская федеральная система и автократия в Советском Союзе основываются на двух различных способах мышления. Такие системы нельзя определить простым путем. У них много отличительных черт, которые следует учитывать при соотнесении с системными моделями порядка. Сосуществование ограниченных правительств штатов и всего союза в американской федеральной системе – это случайный фактор, не имеющий критического значения. Важнее выявить те основные элементы федерализма, которые определяют его сущность как единой системы правления. К этим элементам я отношу: 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления: 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам и 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества. Затем мы рассмотрим, как происходит дополнительная подгонка этих элементов друг к другу.
ДОГОВОРНЫЙ ПОДХОД. Основой существования демократических обществ является договорный подход; действительно, он – суть того, что подразумевается под словом «федерализм». Каково место людей в их взаимоотношениях с миром, частью которого они являются, и друг с другом, – это жизненно важный вопрос для любого общества, способного к самоорганизации. Мы опираемся на собственные силы для того, чтобы лучше понять самих себя, друг друга и мир, в котором мы живем, при этом отдавая себе отчет в том, что мы – создания, которым свойственно ошибаться. Однако природа порядка всегда остается загадкой, превышающей возможности человеческого понимания. Люди всегда несут бремя возможных ошибок.
Мне кажется, Токвиль был прав, полагая, что главная идея, составляющая сердце американской демократии, была связана с пуританской идеей соглашения (covenant) и с тем, как договорный подход использовался при создании гражданского политического организма. Принципы договорного подхода являются фундаментом метода нормативного исследования, заложенного в основополагающем правиле: «Поступай с другими так, как ты хочешь, чтобы они поступали с тобой». Это же правило может быть применено для цивилизованного урегулирования конфликта, с тем чтобы люди, состязаясь друг с другом, подобно Иакову, боровшемуся с Богом, расширяли границы знания и взаимопонимания и строили систему права, предполагающую скорее разнообразие, нежели единообразие. Договорный подход отвечает, говоря словами Монтескье, «духу законов» в федеральных обществах.
Человеческое искусство в практической реализации такого подхода предполагает использование разнообразных элементов для создания артефактов, которые служат целям человека. Людвиг Лахман в книге «Капитал и его структура» [59] определяет это как принцип гетерогенности. Для создания любого артефакта необходимо соединить вместе гетерогенные элементы. Когда этот принцип применяется к конкретным условиям времени и места, в которых оказывается некий работник или группа работников, всегда возникает проблема, как добиться взаимодополняемости этих элементов, чтобы прийти к желаемым результатам оптимальным образом. С этой проблемой сталкиваются не только работники, но и предприниматели и администраторы: каким образом воплотить идею на практике? Общество, открытое для самых разнообразных способов соединения гетерогенных элементов и достижения их эффективной взаимодополняемости,– это общество, которое обладает наибольшим производительным потенциалом. Принцип гетерогенности относится не только к рыночным товарам, но и к общественным службам, объединенным ресурсами, и коммунальным услугам, а также к нормативно упорядоченным моделям взаимоотношений в самых разнообразных самоуправляющихся ассоциациях.
ПЛЮРАЛИЗМ ИНСТИТУТОВ ПРАВЛЕНИЯ. Если люди готовы использовать договорный подход в отношениях между собой, то появляются альтернативы гоббсовской теории, согласно которой для мира и согласия в государстве необходимо единство власти, осуществляемой сувереном. Напротив, люди могут вступать в различные независимые взаимоотношения и принимать коллективные решения в соответствии со своими интересами. Разнообразные единицы правления, отдающие предпочтение различным объединениям людей по их интересам, могут сосуществовать при наличии многообразия посреднических институтов, куда любой может обратиться за помощью в установлении и пересмотре правил поведения и надзоре за их должным применением. Плюрализм таких институтов укрепляет верховенство права в обществе, где люди способны создавать свои собственные правила и выполнять взаимные обязательства. Власть, разделенная в соответствии со стандартами демократического общества, должна быть и соответствующим образом распределена. Базовой является власть личности, которая сама управляет своими делами. На эту власть налагаются определенные ограничения со стороны специализированных механизмов правления. Они осуществляются посредством различных структур, олицетворяющих разделение труда в осуществлении властных полномочий: создание правил (законодательная власть), исполнение правил (исполнительная власть), обеспечение надлежащего применения правил (судебная власть) и контроль (бухгалтерский учет, аудит и расследование) . Верховной власти как таковой не существует; действия любой власти могут быть оспорены. Эффективность реализации властных полномочий зависит от согласованности между многочисленными структурами принятия решений. В открытом обществе право приобретает общественный характер тогда, когда ни одному механизму правления не позволено функционировать в качестве верховной власти.
Там, где единство права достигается единством власти некоего единого суверена, этот суверен имеет возможность авторитарно распределять блага и распоряжаться существующими в обществе инструментами принуждения. Такой суверен не несет ответственности перед другими членами общества. Он самовластно судит об интересах других людей. Право сводится к приказу, а осуществление властных полномочий опирается на механизмы контроля. Это антитеза федерализма. В крупных странах народ не может править посредством системы команд и контроля, исходящих из единого центра высшей власти.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВЛЕНИЕ. Для существования демократического общества необходимы точно определенные и общепризнанные условия правления, в соответствии с которыми народу принадлежат основные прерогативы в управлении собственными делами и он может заставить своих представителей нести ответственность за должное исполнение ими своих общественных обязанностей. Смысл конституций состоит в точном определении условий правления, касающихся прерогатив личности и граждан в управлении собственными делами, исполнения общественных обязанностей при осуществлении прерогатив правления, а также ограничений этих прерогатив, с тем чтобы никто не мог получить неограниченную власть. Конституционное право можно рассматривать как фундаментальное право. Народ сохраняет за собой прерогативы в установлении ограничений и изменении условий правления при помощи позитивного конституционного права. Таким образом, федерализм, как я уже говорил [103, р. 25], может быть концептуализирован как «возобновляемый конституционный выбор».
СОСТЯЗАТЕЛЬНОСТЬ. Полицентризм институтов правления предполагает, что в демократическом обществе действуют иные принципы, чем при господстве командно-контрольной системы. Монтескье писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» 1. Подобная доктрина применима там, где противоположные и соперничающие интересы сталкиваются друг с другом, с тем чтобы различные органы могли взаимно ограничивать друг друга. «Вызванные благоразумием, – утверждал Мэдисон, – такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве» 2.
1 См. сноску на с. 63.
2 См. сноску на с. 117.
Такая система правления движима соперничеством противоположных и конкурирующих интересов по вопросам, относительно которых не удается достигнуть взаимопонимания. Для конструктивного разрешения подобных конфликтов могут использоваться механизмы правления, связанные с коллективным обсуждением, коллективными действиями и судебным разбирательством. Они способны уточнять информацию, выявлять альтернативы, способствовать обновлению для поисков конструктивных решений и соблюдения взаимных интересов.
Таким образом, создание конкретных структур принятия решений, связанных с законодательными, исполнительными и судебными механизмами, направлено на облегчение процесса перехода от конфликта к конструктивным решениям. Именно методы нормативного исследования, выработанные на основе договорного подхода, дают людям возможность «цивилизовать» конфликты, открывая новые потенциальные возможности их урегулирования. Такие возможности предполагают, что гораздо лучше пережить временные тупиковые ситуации, чем опираться на заранее заданное господство единого центра высшей власти.
АКТИВНОЕ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОБЩЕСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. Основной тест на способность к самоорганизации и самоуправлению связан не с голосованием и не с обращением в суд, а с участием в некой конкретной форме деятельности. Это заставляет вступать в конкретные отношения с другими людьми, чтобы, соединяя различные элементы деятельности, достигать конкретных результатов.
Характер демократического общества проявляется в том, что люди сами готовы справляться с проблемными ситуациями, не перекладывая ответственность на других. Любому человеку, знакомому с местными условиями, известно, какие ресурсы можно привлечь для решения различных проблем. Порой для этого бывает достаточно согласованных действий добровольных объединений. В других случаях могут понадобиться более устойчивые формы организации, способные преодолеть стратегии уклонения от участия в общих затратах или потребления за чужой счет и располагающие определенным ограниченным потенциалом принуждения. Даже в таких ситуациях договорный подход приводит к достижению консенсуса для организации усилий, содействующих функционированию местной общественной экономики. Подобные усилия объединяют людей во имя общих интересов, и они не стремятся к господству над другими, объединяясь для этого в коалиции.
Именно на примере институтов местного управления люди узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективными действиями, и лучше понимают, как их общие интересы влияют на качество жизни. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков. Как считал Токвиль, общинные институты – это основной источник жизнеспособности свободного общества. Граждане не могут обрести способности к самоорганизации и самоуправлению, не имея опыта активного объединения с такими же гражданами для решения задач, требующих совместных усилий. Граждане являются основными творцами моделей жизни, на которых зиждется человеческое сообщество.
УСТАНОВЛЕНИЕ НОВЫХ МОДЕЛЕЙ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ. В обществах, построенных на принципах взаимозависимости, существуют разнообразные модели человеческих взаимоотношений. Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают людей, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов. Федеральное общество подразумевает открытость, которая позволяет людям строить свои отношения таким образом, чтобы выявить комбинации разнообразных интересов.
Во времена возникновения американского федерализма города объединялись в ассоциации, которые затем стали штатами, а штаты объединялись в то, что затем стало федеральным союзом под названием Соединенные Штаты Америки. Не следует рассматривать национальные государства как некое высшее достижение в организации человеческих обществ. Если «объединительные» модели взаимоотношений преодолеют государственные границы, то потребуются правила для многочисленных добровольных ассоциаций, учитывающие многонациональные по характеру структуры взаимоотношений. Именно федерализм является альтернативой империи и дает возможность, исходя из опыта 1989 года, упрочить и развить способность людей к самоуправлению.
СПОСОБНОСТЬ К РЕФОРМИРОВАНИЮ. Самоуправляющиеся общества зависят от своей способности к реформированию. В частности, крупномасштабные демократические общества испытывают потребность в хорошо разработанной науке объединений, которая может помочь и в установлении диагноза в сложных ситуациях, и в выборе путей для модификации самой структуры этих ситуаций, позволяющих, в сочетании с другими моделями порядка, достичь более высокого уровня благосостояния людей. С точки зрения этой потребности, демократические общества должны учитывать разнообразные группы интересов в условиях, когда прогресс открывает новые возможности и для познания, и для развития производственного потенциала.
Главная проблема федеральной системы правления состоит в мобилизации интеллектуальных способностей для реконструкции моделей объединения людей в рамках разнообразных коллективов и структур взаимоотношений. Людям всегда грозит опасность, когда они не верят, что «сумели бы сами определить причину своих бедствий: эти народы гибнут от бед, природы которых не понимают» 1. Могут ли создания, которым свойственно ошибаться, мобилизовать свои аналитические и диагностические способности, чтобы выявить причины своих бед и конструктивно изменить свой образ жизни, – этот вопрос остается открытым. Способности к самоорганизации и самоуправлению зависят от способности постоянно совершенствовать свои взаимоотношения.
См. сноску на с. 248.
Существование множества автономных видов общественной деятельности и единиц правления открывает большие возможности для обновления и экспериментирования. Федеральное общество – это экспериментальное общество, в котором проверяются новые идеи, в том числе те, которые изменяют структуру институтов для преодоления проблем институционной слабости и институционных неудач. Способность к реформированию – это неотъемлемая черта федеральной системы правления.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ПОДГОНКА. Вызов, брошенный нам сегодняшним днем и ближайшим будущим, заставляет нас признать, что в развитии человеческой цивилизации порядок и соперничество неотделимы друг от друга. Необходимо, чтобы государственные границы становились все более открытыми для взаимоотношений, посредством которых отдельные лица и объединения устанавливают межличностные связи, способствуя тем самым формированию многонациональных обществ. Межгосударственных отношений для этого недостаточно. Взаимная зависимость содержит в себе потенциальную возможность конфликтов и потому требует такого уровня связей и обсуждения, который мог бы оказать воздействие на порождающие конфликт несовпадения групповых интересов. Механизмы посредничества и институты разрешения конфликтов необходимы как дополнение к развитию нормативно упорядоченных взаимоотношений.
Сотрудничество возникает, когда взаимоотношения людей строятся на обоюдной выгоде. Конкуренция возникает, когда есть выбор между потенциальными партнерами для сотрудничества. Конфликт возникает, когда участники создают опасность или помехи для деятельности других. Конфликт разрешается, когда конфликтующие стороны стремятся найти способы соединения различных интересов. Это достигается путем создания определенных общностей взаимоотношений. Коллективные действия предпринимаются ради того, что объединяет данных людей в сообщество. Для создания демократического общества деятельность людей, управляющих собственными делами самостоятельно или совместно с другими людьми, имеет столь же существенное значение, как и деятельность тех, кто профессионально занимается урегулированием конфликтов, восполняя недостающие звенья в цепи взаимоотношений. Вся эта система, однако, оказывается под угрозой, когда, например, территории, являющиеся общественной собственностью, начинают использоваться таким образом, который исключает возможность их использования другими.
Чем больше размер сообщества, тем выше риск захвата господства олигархией. Это присуще демократическому процессу. В простой обширной республике всегда возобладают олигархические тенденции. Поэтому чем больше размер сообщества, тем важнее наличие конституционных сдержек, ограничивающих правительственные прерогативы в отношении конкретных человеческих сообществ. Компетенция правительства не может распространяться на все сферы жизни. Отсюда я заключаю, что американской демократии угрожает опасность, если презюмируется, что «правит» «правительство». Токвиль был прав, утверждая, что в Соединенных Штатах отсутствует то, что граждане Франции назвали бы «правительством или администрацией». По словам Токвиля, «рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз» 1, потому что каждый человек «есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов» 2, и для решения проблем повседневной жизни он волен вступать в отношения с другими людьми посредством добровольных ассоциаций и общинных институтов. Задача институтов правления должна состоять в посредничестве и разрешении конфликтов, в создании более широких структур взаимоотношений, а не в осуществлении командных и контрольных функций над всеми аспектами жизни.
1 См. сноску на с. 30.
2 См. сноску на с. 245.
В теоретическом плане предположение о том, что «правительство правит», столь же наивно в отношении демократического общества, как и предположение о том, что солнце встает и заходит, вращаясь вокруг земли. Правит именно народ, беря на себя ответственность за управление своими делами через сеть отношений между людьми, создание условий для принятия коллективных решений и осуществления коллективных действий, а также за то, чтобы лица, наделенные властными полномочиями от имени других людей, были им подотчетны и отвечали за свои обязательства. Если обществами правят государства, то это в корне отличается от тех условий, при которых люди берут на себя ответственность за управление своими собственными делами и заботу о своем и общем благе.
Карл Поппер, говоря о принципе рациональности, считает, что он состоит в том, чтобы поступать адекватно ситуации [118]. Далее, он утверждает, что главная задача любого анализа – выяснить суть самой ситуации, а не сосредотачиваться на познавательных характеристиках человека. Адекватность человека той или иной ситуации означает его способность к различным формам обучения и адаптивного поведения в рамках данной ситуации.
При этом, однако, возникает важная проблема, связанная с тем, что люди, оказавшиеся в артефактных ситуациях, должны знать, как в них действовать. Гражданам в демократическом обществе необходимо понимать, как нести ответственность за свою собственную жизнь, как строить конструктивные отношения с другими людьми, как управлять объединениями людей, требующими принятия коллективных решений и коллективных действий. Кроме всего прочего, они должны помнить о сделке Фауста, лежащей в основе нормативно упорядоченной структуры взаимоотношений, об опасности автократии, о том, что означает участие в управлении обществом, построенным в соответствии с общей теорией ограниченных конституций, которые с течением времени подлежат пересмотру.
Из этого следует, что, рассматривая установление порядка в самоуправляющихся обществах, нельзя игнорировать познавательные способности человека. Петер Уинч [164] прав, делая упор на познавательные способности человека в своем исследовании о соотношении социальной науки и философии. В терминах концепции о трех мирах человеческого познания и человеческих действий, разработанной Поппером в его более поздних работах, это относится к сферам «второго мира» и «третьего мира» [120]. Таким образом, функция знания является решающим фактором для самоуправляющихся обществ. Гносеологические основания порядка столь же важны, как и его политические основания.
Заложенная в самоуправляющихся обществах важная роль познавательных способностей человека обусловливает высокий уровень требований к людям, сталкивающимся со сложными ситуациями. Общетеоретические взгляды следует вводить в контекст конкретных обстоятельств [45], в которых для достижения практических результатов гетерогенные элементы должны дополнять друг друга. Мы, люди, должны сознавать, что мы делаем, если хотим выяснить причины наших трудностей и не погибнуть от бед, природы которых мы не понимаем. При этом, однако, мы всегда действуем в условиях ограничений, так что ошибки неизбежны. Развить способности к самоуправлению можно только в процессе разрешения проблем, используя при этом опыт других людей. Здесь нужны соответствующие привычки ума и души, а также структурные условия для перевода конфликта в режим решения проблем, что облегчает его урегулирование.
Когда мы наивно предполагаем, что правит правительство, в этом проявляется наше полное непонимание фундаментальных основ демократических обществ и тех шагов, которые следует предпринять для перемен в мире после 1989 года. Пол А.Жиго, отмечая широкие масштабы этой проблемы, писал в «Уолл стрит джорнэл» 29 июня 1990 года о своем столкновении с тем, что многие русские, которых он интервьюировал в Москве, просили: «Пожалуйста, не помогайте нашему правительству». Он цитирует Илью Заславского, члена Межрегиональной депутатской группы советского парламента, который сказал: «Иногда я думаю, что самые большие враги демократии в моей стране – это демократы на Западе. Вы постоянно пытаетесь помочь нашей диктатуре».
Парламенты, выборы, политические партии в тех странах, где правит правительство – возможно, за исключением Дании,– это просто неадекватная основа для демократических систем правления. «Waterschappen» (водные ассоциации) в Голландии, «Gemeinde» (деревенские общины) в Швейцарии, общины в Новой Англии и базовые инфраструктуры, управляющие общинными делами во всех обществах, являются институтами, необходимыми для того, чтобы научиться демократическому образу жизни. Люди могут выражать свои мнения в залах городских собраний или на деревенских сходках. Но совершенно невозможно, чтобы каждый из сотен миллионов людей, имеющий право на самовыражение, был услышан всеми.
Когда «свободный мир» зависит от взаимоотношений между государствами, самые благие намерения западных демократов приводят к укреплению диктатур (автократий). Большое заблуждение предполагать, что правят правительства. Для становления демократии гораздо важнее сделать общества открытыми для разнообразных межличностных и межорганизационных взаимоотношений.
Все мы, люди, способны стать теми, кем мы хотим быть, и формировать окружающий нас мир. Какие концепции и расчеты могут помочь нам понять самих себя, сделать осмысленной нашу жизнь и воплотить наши устремления? С этого начинаются человеческие цивилизации и именно это формирует наше будущее.
Жизнь в соответствии с системными моделями порядка в современных самоуправляющихся обществах расширяет возможности человеческого разума. Люди могут учиться и развивать способности к самоуправлению двояко: на жестоком опыте истории и на опыте друг друга; но они всегда стремятся раздвинуть пределы человеческого знания. Здесь мы сталкиваемся с фундаментальной дилеммой: приобретенные знания используют всего лишь смертные создания.
Джерри Фодор, специалист в области когнитивной психологии, подчеркивал, что человеческий интеллектуальный опыт воплощается в материальных условиях жизни, которые изменяются за «удивительно короткий срок» по сравнению с «вечностью» [39, р. 129]. Способность к обучению и использованию интеллекта присуща только живым существам. Именно люди учатся, мыслят, действуют и взаимодействуют друг с другом. Накопление каждым человеком знаний и умений прекращается с прекращением его жизни. Тот факт, что человек смертен, ставит главный предел человеческому интеллекту. Только язык и, соответственно, общение дают людям возможность преодолеть, хотя бы отчасти, те абсолютные пределы, которые ставит им смерть. Язык позволяет передавать интеллектуальный опыт одного человека другим, что дает возможность накапливать его на протяжении поколений и развивать специализацию (разделение труда). И то, и другое связано с проблемами координации.
Любой новый интеллектуальный опыт, накапливаемый каждым поколением, требует своего выражения и передачи современникам. Специализация требует не только передачи этого опыта с помощью языка, но также и овладения определенными навыками и умениями, которые передаются следующим поколениям через творческое освоение интеллектуального опыта и расширение границ познания в каждом данном поколении. Любознательность, тяга к обучению и новым знаниям, профессионализм, стремление использовать новые идеи для самовыражения и самосовершенствования – все это предполагает активную жизненную позицию.
Воплощение интеллектуального опыта в бренных созданиях означает, что эти процессы происходят в границах человеческой жизни и среди смертных. Общение ведет к накоплению интеллектуального опыта, но посредники, с помощью которых происходят его приобретение и распространение, – это всегда смертные люди. Знания и умения не накапливаются и не передаются как нечто единое. Продуктивный потенциал общества зависит от того, каким образом эти процессы происходят в пространстве и во времени. На человеческий потенциал обновления – потенциал обучения и накопления новых знаний – влияет то, что будущее любого человека всегда неизвестно. Поэтому долговременное планирование невозможно. Условия существования также достаточно непостоянны. При их непостоянстве достижение гармонии связано со сложными мыслительными операциями в каждом виде деятельности, и тот факт, что интеллектуальный опыт воплощен в бренных существах, требует особого искусства общения, координации, экспериментирования и адаптации.
ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОРЯДКА В ОБЩЕСТВАХ. Возможность соглашения при установлении порядка в человеческих обществах через их потенциал самоорганизации и самоуправления зависит от того, могут ли люди эффективно решать проблему освоения интеллектуального опыта, будучи смертными созданиями. Существует ли среди членов общества такой путь распространения знаний, навыков, умений и способностей решать проблемы, при котором люди могут разрешать возникающие конфликты на основе коллегиальности? Или же они должны полагаться на некий господствующий над обществом центр власти?
Ответ на этот вопрос основан на соображениях, изложенных в главе второй. Мы можем сопоставить теорию демократического правления, основанного на методах соглашения, с теорией суверенитета. Ключевые расхождения связаны с использованием языка для установления нормативно упорядоченных взаимоотношений, а также с тем, как заставить людей следовать этим правилам. Один метод – это применение принципов порядка, основанного на строгой иерархии посредством команды и контроля. Другой путь – это слабо иерархизированная система, основанная на действии конкурирующих и ограниченных механизмов правления в условиях полудобровольного подчинения [63]. Последнее подразумевает распространение потенциальных возможностей самоуправления на все общество, исходя из того, что каждый человек отвечает за управление собственными делами, установление взаимовыгодных отношений с другими людьми и обучение тому, как совершать коллективные действия в самоуправляющихся сообществах.
В МЕНЯЮЩИХСЯ УСЛОВИЯХ. Окружающий нас мир может радикально меняться в зависимости от способа освоения обществом интеллектуального опыта. Мир, в котором жило американское общество в 1989 году, очень отличается от мира 1789 года. Условия жизни конца нашего века значительно изменились под воздействием науки и техники. Понятие «пресса» больше не сводится лишь к печатному слову. Железные и шоссейные дороги, воздушные трассы изменили пространство. Промышленность и сельское хозяйство поставляют огромное количество разнообразных товаров. В сфере человеческой организации и взаимоотношений произошли столь же большие перемены и значительные усовершенствования.
Однако, несмотря на все эти перемены, установление порядка в человеческих взаимоотношениях по-прежнему зависит от обязывающей власти слова. Главная проблема современного американского правоведения – толкование языка конституционных документов. Есть сторонники толкования их в духе первоначального замысла и сторонники толкования с учетом таких основополагающих ценностей, как человеческое достоинство, составляющих основу «живой» конституции. Эта проблема интерпретации смысла конституции не может быть решена чисто формальным путем. Она требует обращения к первоначальному замыслу и точному смыслу слов конституции, но в контексте того, что требовалось для разработки и поддержания системы демократического правления, заложенной в общей теории ограниченных конституций. В свою очередь, общая теория ограниченных конституций должна основываться, во-первых, на признанных методах нормативного исследования ^ которые позволяют сравнивать смысл ценностных терминов с позиций достижения людьми взаимопонимания, а во-вторых, на методах позитивного исследования, которые позволяют сообществам людей признать факт наличия взаимоотношений, противоречащих их намерениям и интуиции. Выводы Джеймса Мэдисона о существовании во всех демократических собраниях сильных олигархических тенденций, например, ставят под сомнение достаточность для больших демократических республик формулы «один человек – один голос» и принципа принятия решения большинством голосов. Можно предположить, что «живые конституции», в условиях господства олигархий, откажутся от системы сдержек, заложенной в ограниченных конституциях, способных поддерживать системы конституционного правления.
Некритическая приверженность прежнему узкому толкованию таких понятий, как «пресса», в эпоху электронных коммуникаций выглядит неразумной софистикой. Неадекватной основой для поддержания конституционного правления в демократическом обществе являются также спекуляции на тему человеческого достоинства. Адвокаты, которые в своем стремлении выиграть дела апеллируют к судьям с аргументацией, выдвигающей на первый план политические спекуляции на тему человеческого достоинства, могут серьезно подорвать американскую юстицию.
Генри Дж. Манн, ведущий ученый в области экономики и права, назвал такую систему «конституционной лотереей» [70, р.26]. Он пришел к верному выводу о том, что «все мы столкнулись с огромной опасностью полной утраты идей правового режима» [ibid., р.32]. Правило принятия решений большинством голосов, не ограниченное конституционными сдержками, – это еще одна форма конституционной лотереи. Коалиции-победители могут создаваться разными путями. В крупных законодательных собраниях лица, осуществляющие прерогативы руководства, могут влиять на составление повестки дня и ход заседаний. Когда коалиции-победители вкушают плоды победы, меньшинство может подвергнуться дискриминации. Долгосрочные интересы сообщества могут быть принесены в жертву временному господству фракций большинства. Зависимость судьбы общества от побед или неудач на выборах и создания коалиций-победителей в законодательных органах – это и есть конституционная лотерея исторических случайностей.
Задача, стоящая перед современным исследователем-юристом, сравнима с задачей, стоявшей перед правоведами XII и XIII веков. Их достижения связаны с тем, что они шли не от буквалистского толкования и не от вольных рассуждений о человеческом достоинстве, а опирались на достижения римского права, пользуясь в его толковании методами нормативного исследования, уходящего в иудейскую и христианскую традиции [9; 143]. Римская концепция империи не подходит к современным условиям. Сейчас нужно использовать общие теории ограниченных конституций, в соответствии с которыми единство права может быть обеспечено скорее разнообразием, нежели единообразием. Согласованная правовая система может быть создана именно через процедуры урегулирования конфликтов, возникающих из-за коллизий между различными нормами.
СООБЩЕСТВА НА ОСНОВЕ ВЗАИМОПОНИМАНИЯ. Проблемы интерпретации и перевода нельзя разрешить, разглядывая некий набор слов на бумаге. Смысл символов всегда основывается на общности в понимании смысла слов. Все языки построены на связи различных уровней речевого общения, направленной на достижение взаимодополняемости разнообразных элементов. Конституции никогда не бывают одними лишь словами на бумаге. Вернее, слова на бумаге являются основными звенья ми, объединяющими интеллектуальный опыт смертных созданий, звеньями, придающими смысл их жизни и взаимоотношениям. Но всегда остаются проблемы понимания внутреннего смысла, заключенного в словах, и ошибок, которые свойственно совершать смертным [116].
Без четкого знания существующих альтернатив полноценное использование языка невозможно. Иначе общение людей будет лишено смысла; они будут говорить, но не услышат ответа. Средства массовой информации разрушительно действуют на ключевой для разумного общения фактор взаимности в речевой коммуникации. Граждане, к которым обращаются как к массе, перестают быть разумными инженерами своих самоорганизующихся и самоуправляющихся сообществ. Условия, необходимые для передачи интеллектуального опыта, разрушаются, и цивилизации приходит конец, когда игнорируется разумное общение как одно из главных условий развития цивилизации.
НОВЫЙ ПУТЬ? Над смыслом американского федерализма как путем установления порядка в самоуправляющемся обществе следует серьезно задуматься и американскому народу, и другим народам мира. Какие уроки можно извлечь из того, что Токвиль назвал великим экспериментом по «созданию общества, основанного на принципиально новых устоях»? Что это за теории, «прежде либо вовсе неизвестные миру, либо признанные неосуществимыми», которые «явили человечеству такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история никак его не подготовила»? Чему может научить нас этот эксперимент и множество других экспериментов, предпринимавшихся с целью построения общества на новой основе? Каким образом можно извлечь из этих усилий, направленных на расширение границ наших представлений, те знания, которые необходимы для совершенствования человеческих способностей к самоорганизации и самоуправлению в будущем мире?
Можем ли мы ответить на вопрос, поставленный Александром Гамильтоном в очерке №1 «Федералиста», а именно: «действительно ли способны сообщества людей к устройству правления по разумению своему и выбору либо обречены они навечно иметь основанием своего политического объединения случай или силу» 1. Если политический процесс опирается лишь на победы и неудачи на выборах, на создание коалиций большинства для влияния на законодательные решения, на выигранные и проигранные судебные дела, то размышления и выбор отступят перед конституционными лотереями и игрой случайностей в трагических драмах истории. Если же мы хотим, чтобы размышления и выбор преобладали, то они должны опираться на мысли и чувства, которые придают смысл состязательности, присущей демократическому обществу. Сообщества людей не смогут цивилизовать конфликт и прийти к его урегулированию в отсутствие взаимного уважения. Мы вступаем в спор друг с другом не ради господства и уничтожения других, а ради расширения границ понимания и сочувствия.
1 Американские федералисты. С. 30.
БЕСКОНЕЧНЫЙ ПОИСК. Дилемма освоения интеллектуального опыта, с которой сталкиваются все люди, связана с необыкновенным свойством нашего сознания – воображением, которое приводит к изобретениям и обновлению. Человеческое воображение открывает богатые возможности не только для творчества, но и для фантазий и иллюзий. Оно способно создать представление об универсальности и вечности. Вполне возможно, что человек считает, будто может преступать границы морали и вести себя как всеведущий наблюдатель, знающий, в чем состоит наибольшее благо для наибольшего числа людей. Эти фантазии и иллюзии широко распространены и являются источником величайших заблуждений и человеческих трагедий. Они присущи бентамам, Энгельсам и Марксам этого мира. Они приводят к появлению гитлеров, Лениных и Сталиных. Но они же направляли воображение Спинозы, Дарвина и Эйнштейна.
Как отличить фантазии и иллюзии от истинно творческих возможностей человеческого воображения? Единственный известный мне путь – это формирование культуры исследования, открытой для состязательности, при должной оценке творческого потенциала, присущего конфликту и направленного на его разрешение. Любые фантазии и иллюзии могут содержать в себе ростки творческих импульсов. Лучший метод освобождения этих ростков творчества от всего, что мешает их развитию, – это состязание аргументов и экспериментирование. Такой метод полезен для всех форм человеческой деятельности и не ограничивается лишь академическими аудиториями и экспериментальными лабораториями. Этот метод полезен для освоения интеллектуального опыта и позволяет смертным созданиям стремиться к бессмертию, создавая бессмертные творения. Но следует всегда отделять «блестящую глупость» от «блестящей мудрости», как говорил Гоббс [см. также: 105]. Прогресс человеческой цивилизации зависит от правильности в различиях и разборчивости в выборе.
Когда около 150 лет тому назад Токвиль работал над вторым томом «Демократии в Америке», он сосредоточил внимание на основной проблеме освоения интеллектуального опыта смертных созданий. Дадут ли институционные механизмы, возникшие в ходе американского эксперимента по установлению демократического правления, американскому народу возможность осваивать, передавать и распространять соответствующие привычки ума и души, чтобы сохранить принципы самоуправления для последующих поколений? Если нет, то американская система самоуправления не способна воспроизводить и сохранять себя в отдаленном будущем.
За двести лет, прошедших с 1789 по 1989 год, американское общество обрело удивительный творческий потенциал в масштабах мировой цивилизации. Можно ли сохранить этот потенциал? Мой ответ – сдержанно отрицательный. На то есть два основания. Первое выдвинуто Токвилем, когда он говорит об опасности демократического деспотизма. Изменения в этом направлении происходят, когда граждане начинают думать, что любой из них способен решать проблемы, касающиеся всего общества в целом. Затем они начинают полагать, что проблемами всего общества в целом могут заниматься центральные власти, отождествляемые с «правительством». Это «правительство» – химера массового воображения – считается всеведущим и способным разрешить все возникающие в жизни проблемы. Но такое химерическое устройство не может существовать в сообществе людей, обладающих интеллектуальным опытом. А если бы и могло, то, как писал Токвиль, стало бы «гигантской охранительной властью», которая претендует на то, чтобы быть «единственным уполномоченным и арбитром» человеческого счастья. Ей бы осталось только лишить людей «беспокойной необходимости мыслить и жить на этом свете». Такая система демократического деспотизма была бы губительна для интеллектуального опыта, необходимого жизнеспособному самоуправляющемуся обществу. Тень демократического деспотизма, как я отмечал в главе пятой, начинает нависать над американским обществом.
Чтобы не встать на путь демократического деспотизма, людям в американском обществе придется решать проблемы реформирования, затрагивающие конституционные основы. С такими же проблемами сталкиваются народы как Западной Европы, так и Восточной. В Америке необходим пересмотр процесса принятия конституционных поправок, предусмотренного статьей V Конституции США. Нужны методы, которые позволят штатам инициировать конституционные поправки и выдвигать другие поправки при помощи процесса их совместного обсуждения, формулирования и одобрения, не допуская при этом осуществления Конгрессом права абсолютного вето I. Если нет альтернатив применению Конгрессом права вето, то он становится высшим судьей своих собственных полномочий по отношению к конституционным прерогативам других и может воспрепятствовать пересмотру и корректированию Конституции. Поправка, ограничивающая право вето, дала бы импульс для дальнейшего пересмотра Конституции и установления ограничений общенациональной власти. Генри Дж. Манн прав, утверждая, что конституционная лотерея подвергает риску существование правового режима. В обществах континентального масштаба общенациональные правительства не могут действовать в качестве единого центра решения всех проблем.
Другое основание для негативного суждения о месте американского общества в будущем мировой цивилизации заключается в том, что возникновение способностей к самоуправлению в других обществах не может происходить под американским руководством. Возникновение самоуправляющихся обществ в других частях мира может опираться на идеи, связанные с американским федерализмом, но эти идеи должны стать частью их культурного наследия как основы, на которой различные народы обретают свой собственный интеллектуальный опыт. Таким образом, будущее демократии зависит от развития коллегиальности, когда люди, создавая системы самоуправления применительно к конкретным условиям времени и места, дополняют свой опыт опытом других.
Никто не может предугадать будущее человеческой цивилизации. Но, тем не менее, можно предположить, что её потенциал направлен на развитие такой культуры исследования, которая поможет урегулированию спорных вопросов в конфликтных ситуациях и будет способствовать возникновению взаимной дополняемости в рамках сообществ людей, каждому из которых свойственно ошибаться и одновременно учиться на своем и чужом опыте. Будущее китайской, русской и других цивилизаций зависит от их открытости и способности перестраиваться, что может быть обеспечено только через состязательность при сохранении уважения к мнению других. Это поможет людям уточнять информацию, выявлять альтернативы и содействовать обновлению общества.
Американский федерализм имеет важное значение для развития такой культуры. Если интерпретировать смысл американского федерализма таким образом, то Соединенные Штаты могут занять подобающее место в развитии цивилизации, основанной на принципах самоуправления, где существуют возможности для сомнений и выбора, при том, что люди всегда будут совершать ошибки. Будущее – это всегда вызов. Ответ на этот вызов зависит и от унаследованных нами возможностей, и от использования человеческого воображения для обретения новых способов разрешения проблем, что существенно для создания адекватных, дополняющих друг друга моделей социального порядка, которые будут в своей совокупности определять условия нашей жизни. Тот, кто считает себя всеведущим наблюдателем, знающим, в чем состоит всеобщее благо, представляет собой наиболее серьезную угрозу для будущего человечества. Тот, кто игнорирует уроки прошлого, не готов встретиться с будущим.
Таково бремя разумного существования. Федерализм, как способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами, встроен в наш интеллектуальный опыт. Все системы правления основаны на человеческом разуме. Мы не можем преодолеть естественных пределов человеческой жизни. Нам дано лишь стремиться к расширению своих возможностей в рамках доступного. Все остальное, по всей видимости, – фантазии и иллюзии.
Федерализм становится фикцией, если соглашения остаются пустыми словами на бумаге. Когда умственные усилия и тяготы жизни перекладываются на других, это означает отказ от самоуправления. Тогда демократия исчезает и приходит автократия, а люди приносятся в жертву под лозунгами свободы и равенства. Будущее принадлежит тем, чьи соглашения связывают их узами взаимного доверия, основанного на принципах самоуправления, тем, кто учится использовать процессы конфликта и его разрешения для уточнения информации, выявления альтернатив, обновления и раздвигает границы познания для поисков новых возможностей человеческого развития. У федерализма есть будущее. Вопрос состоит в том, связано ли это будущее с Соединенными Штатами Америки?
К главам 1-3 примечания не даются.
I Этот вопрос рассматривался Мартином Даймондом в статьях «Взгляд «Федералиста» на федерализм» [29], «Какой смысл вкладывали основатели Конституции в понятие федерализма» [30] и «Федералист» о федерализме» [31]. Патрик Райли продолжил его разработку в статье «Анализ «Федералиста» Мартином Даймондом» [123], основываясь на опубликованных работах Даймонда и его неопубликованных лекциях. Выводы Даймонда были восприняты широким сообществом ученых. Данная глава была написана с целью стимулирования дальнейшего изучения этих вопросов и в надежде, что ученые займутся более углубленным исследованием проблем, связанных с языком политических рассуждений.
II Сюзанна Лангер пишет следующее: «Процесс философского мышления продвигается обычно от первого неадекватного, но яркого представления о какой-либо новой идее через образное её выражение ко все более точному пониманию, пока, наконец, её логическая суть сможет быть передана словами. Действительно новые концепции, для которых нет названий в современном языке, всегда первоначально излагаются метафорически; поэтому зарождение любой теоретической структуры неизбежно отмечено фантастическими вымыслами» [61, VI].
III Райли приписывает эту точку зрения Лео Страуссу [139, 202ff]. Иногда выводы Даймонда в более общем виде ассоциируются с толкованием «Федералиста» Страуссом.
IV Обратите внимание на слова, используемые Гамильтоном в очерке № 23 «Федералиста»:
«Коль скоро обстоятельства в нашей стране требуют правления составного, а не простого, конфедеративного, а не единого, то главное, что нам нужно будет сделать, – это как можно более четко разделить задачи, которые будут стоять перед различными сферами и подразделениями власти, следя за тем, чтобы каждое из них имело как можно более полные полномо чия для выполнения вверенных им задач» 1.
1 Американские федералисты. С. 115
I Примером этой традиции является работа Уолтера Бэджгота «Английская Конституция» [5], части которой были опубликованы отдельными выпусками с 1865 по 1867 год, и книга Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163], впервые вышедшая в свет в 1885 году. Бэджгот проводит различие между «парадными» и «рабочими» частями Конституции. Парадные части являют собой фасад, за которым скрывается реальность, отраженная в рабочих частях Конституции. Вильсон явно опирается на взгляды Бэджгота, выдвигая свой тезис о том, что Конгресс осуществляет верховенство в американской системе правления.
II Во всех парламентских системах различают законодательные органы и процессы работы комитетов. Термин «парламент» подразумевает именно это. Эти органы и процессы по своей сущности предназначены для дискуссий и несовместимы с осуществлением исполнительных функций.
I Этот термин заимствован у Роберта Вуда [165], который определяет «Гаргантюа» как «введение единого управления на территории региона большого города или, по крайней мере, создание с этой целью региональной суперструктуры». Мы при этом не противопоставляем крупные единицы более мелким, как это делает Вуд, рассматривая «Гаргантюа» и органы местного управления, а считаем целесообразным сосуществование организаций различного масштаба.
II Мы используем этот термин за неимением лучшего. Альтернативным мог бы быть термин «мультимолекулярная политическая система». Мы не используем термин «плюрализм», поскольку считаем его более широким понятием, относящимся к обществу в целом, а не только к его политической системе. Полицентрические политические системы не ограничиваются системой управления регионов больших городов. Эта концепция в равной мере применима к региональному управлению водными ресурсами, региональному ведению международными связями и к различным другим ситуациям.
III По аналогии, формальные единицы правления в регионе большого города могли бы рассматриваться как организации, подобные промышленным фирмам. Индивидуальные фирмы могут представлять собой основные юридические объекты в промышленности, но их конкретную структуру и взаимоотношения можно понять, рассматривая их как индустрию. Сотрудничество между отдельными единицами местного управления может взаимодополнять деятельность каждой из них, подобно патентному соглашению в автомобилестроении. Конкуренция между ними может вызывать желаемые тенденции к саморегулированию, сходные по своему воздействию с «невидимой рукой» рыночной экономики. Сотрудничество и конкуренция между единицами правления могут, конечно, приводить и к отрицательным последствиям, что потребует и некой формы централизованного принятия решений для учета интересов региона в целом. Широкий обзор теории промышленной организации дал Джо Бэйн [6].
IV Крутилла и Экстейн разработали концепцию «замыкания на себя» внешнего экономического воздействия как критерий для определения масштаба отдельной управленческой единицы при управлении водными ресурсами. Но она также применима к торговым центрам, создание которых на практике может привести к благоприятным изменениям в размерах арендной платы для крупных супермаркетов, т.к. они привлекают большое число посетителей. Это подтверждает наличие побочных внешних воздействий с их стороны.
V Использование Дьюи терминов «акты» и «(деловые) операции» подразумевает, что рассматривается только социальное поведение. Но физические явления, например, наводнения, также могут быть объектом общественного контроля.
VI Более подробно о «границах и сфере распределения благ» см. в работе С.Смита «Проблемы управления грунтовыми водными ресурсами в общественных округах» [136].
VII Границы местной единицы правления не сводятся к её юридически установленным физическим границам, но включают в себя экстратерриториальные полномочия, совместные полномочия и т.п.
VIII Этот фактор можно охарактеризовать отдельно как критерий равномерного распределения затрат и выгод, но мы предпочли рассмотреть его здесь в контексте политического представительства.
IХ Последующий анализ ограничивается проблемами конкуренции между единицами правления и не затрагивает вопрос о конкурирующих силах внутри единицы правления. Конкуренция между группами давления, фракциями и политическими партиями – это основополагающая черта демократического политического процесса, но она не является главным предметом исследования в данной главе. В ней рассматриваются полицентрические модели организации единиц правления в регионе большого города.
I Наиболее полный материал по этой проблеме содержится в Документах Консультативной комиссии США по межправительственным отношениям [150]. См. также: [107; 12; 10; 104; 126]. Более обширная библиография по данной проблеме содержится также в работе: [110].
II Литература, посвященная общественным благам, весьма обширна и в ряде случаев носит технический характер. Читатели, которые хотели бы получить общее представление о природе благ, могут обратиться к работам Джеймса Бьюкенена и Манкура Ольсона [17; 80]. В число более поздних эмпирических исследований этой темы входят работы: [1; 89; 72; 125; 86; 129].
I Мои рассуждения по этому вопросу отражены в неформальном предложении, которое изложено в письме, адресованном моему коллеге 7 декабря 1987 года:
«В настоящее время Конгресс осуществляет контроль над процессом внесения поправок либо предлагая конкретные поправки, либо имея право созывать конвент по требованию 2/3 легислатур штатов. Нам необходим альтернативный процесс. Нам нужно отделить процесс инициирования от процессов обсуждения, принятия и ратификации. Альтернативная система может сложиться, если девять штатов возьмут на себя инициативу и предложат сформулировать конституционные поправки для рассмотрения проблемы пересмотра Конституции. Когда первые девять штатов поступят таким образом, губернаторы каждого из этих штатов могли бы назначить, а легислатуры штатов – утвердить члена комиссии по пересмотру Конституции. Затем эта комиссия в составе девяти членов могла бы провести организационную работу – избрать председателя, образовать временный секретариат и т.д., чтобы провести слушания и определить, какие исследования необходимы для продвижения предлагаемой поправки или ряда поправок. Такое предложение могло бы подлежать ратификации путем принятия резолюции легислатурами или созыва для этой цели конвентов в 3/4 штатов».